บทความโดย เอกอัครราชทูต มาเรีย เลห์โท กระทรวงการต่างประเทศฟินแลนด์

ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากการขัดกันทางอาวุธไม่ได้เป็นผลกระทบที่เกิดจากการกระทำของฝ่ายปรปักษ์เท่านั้น แต่ยังเกิดจากซากอาวุธสงครามที่เป็นพิษหรืออันตราย การขูดรีดเอาทรัพยากรทางธรรมชาติในพื้นที่ขัดแย้งมาใช้มากเกินไป กลยุทธ์การเอาชีวิตรอดที่ไม่ยั่งยืนที่ประชากรที่ได้รับผลกระทบต้องนำมาปฏิบัติใช้ หรือเกิดจากการล่มสลายของสถาบันต่าง ๆ ซึ่งคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศแห่งสหประชาชาติ (ILC) นอกจากจะจัดทำแนวทางปฏิบัติของ ICRC ที่เพิ่งเผยแพร่ไปเมื่อไม่นานมานี้ ยังได้ดำเนินงานเกี่ยวกับการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมในบริบทที่มีการขัดกันทางอาวุธ อันเป็นการช่วยพัฒนาปรับปรุงแนวทางของกฎหมายระหว่างประเทศในการรับมือกับความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมในบริบทของสถานการณ์ความขัดแย้ง ในบทความนี้และในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของชุดบทความเรื่อง สงคราม กฎหมาย และสิ่งแวดล้อมของเรา ที่เผยแพร่ร่วมกับเว็บไซต์ Conflict and Environment Observatory เอกอัครราชทูต มาเรีย เลห์โท ผู้เสนอรายงานพิเศษของ ILC ได้แสดงความคิดเห็นว่า การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในและที่เกี่ยวกับการขัดกันทางอาวุธยังไม่มีกรอบทางกฎหมายที่สอดคล้องกัน โดยงานที่ ICRC และ ILC ดำเนินการมาตลอดหลายปีที่ผ่านมาได้เผยให้เห็นถึงศักยภาพในการทำให้กฎเกณฑ์ที่บังคับใช้มีความเกี่ยวข้องสอดคล้องกันมากขึ้น

ตั้งแต่อดีตจวบจนปัจจุบัน ความคับข้องใจเกี่ยวกับความไม่สอดคล้องเชื่อมโยงกันของกฎหมายระหว่างประเทศกับสภาพแวดล้อมจริงของพื้นที่ที่เสียหายจากการสู้รบที่ถูกทำลายและเสื่อมโทรมลงมีการแสดงออกมาให้เห็นอยู่บ้าง เห็นได้จากบทความที่เผยแพร่เมื่อปี 2010 ที่ระบุว่า การคุ้มครองทั้งทางตรงและทางอ้อมของสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ที่มีการสู้รบที่ IHL ให้การคุ้มครองนั้นยังมีปัญหาอยู่ และข้อกำหนดของ IHL ที่ระบุถึงการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ที่มีการขัดกันทางอาวุธอย่างชัดเจนก็มีเพียงไม่กี่ข้อ และข้อกำหนดดังกล่าวก็ยังไม่เพียงพอ”

ข้อสรุปเช่นนี้มาจากผลการประเมินด้านสิ่งแวดล้อมของพื้นที่หลังเกิดสถานการณ์ความขัดแย้งในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วโลกที่โครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ (UNEP) ธนาคารโลก และหน่วยงานอื่น ๆ ดำเนินการประเมินมาตั้งแต่ปี 1990 ผลการประเมินดังกล่าวและผลการวิจัยที่เกี่ยวข้องเปิดเผยให้เห็นถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นจากการขัดกันทางอาวุธในด้านต่าง ๆ นับตั้งแต่สภาพแวดล้อมที่ถูกทำลายลงในทันทีไปจนถึงสภาพความเสื่อมโทรมที่ส่งผลในระยะยาว ซึ่งไม่ได้เป็นผลกระทบที่เกิดจากการสู้รบเท่านั้น แต่เกิดจากเศษซากอาวุธสงครามที่เป็นพิษหรือเป็นอันตราย มีการนำทรัพยากรมาใช้สู้รบมากเกินไป กลยุทธ์การเอาชีวิตรอดที่ไม่ยั่งยืนของประชากรที่ได้รับผลกระทบ หรือเกิดการล่มสลายของสถาบันต่าง ๆ ด้วย

แนวทางว่าด้วยการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติในพื้นที่การขัดกันทางอาวุธของ ICRC ฉบับปรับปรุง ซึ่งนำเสนอเมื่อไม่กี่วันก่อนบนบล็อกนี้ คือความพยายามที่จะเชื่อมช่องว่างระหว่างความเป็นจริงของสถานการณ์ความขัดแย้งในปัจจุบันกับกฎสนธิสัญญาที่มีอยู่ที่เน้นเกี่ยวกับการจัดการด้านอันตรายที่จะเกิดขึ้นกับสิ่งแวดล้อมอันเป็นผลจากสถานการณ์ความขัดแย้งโดยเฉพาะ โดยมีการรวบรวมกฎเกณฑ์กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศที่มีอยู่ที่เกี่ยวข้องในประเด็นนี้ ดังนั้น บทความฉบับนี้จะเน้นเรื่องการดำเนินการที่มีวัตถุประสงค์เดียวกัน นั่นคือ การดำเนินงานต่อเนื่องของคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศแห่งสหประชาชาติ (ILC) ว่าด้วยการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องกับการขัดกันทางอาวุธ

ทั้งสองโครงการริเริ่มขึ้นเมื่อทศวรรษที่แล้ว ตามคำแนะนำในรายงานของ UNEP ที่ส่งถึง ICRC และ ILC ตามลำดับ ซึ่งรายงานฉบับดังกล่าวเน้นย้ำถึงความจำเป็นของการวางกรอบกฎหมายเพื่อคุ้มครองสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ที่มีการขัดกันทางอาวุธให้มีความสอดคล้องกันมากขึ้น งานของ ILC ดำเนินควบคู่ไปกับงานของ ICRC และมีการนำร่าง 28 หลักการพร้อมข้อคิดเห็นมาใช้เป็นครั้งแรกเมื่อปี 2009 ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการฯ จะสรุปงานของตนในหัวข้อดังกล่าวในปีหน้า โดยจะพิจารณาจากความคิดเห็นเป็นลายลักษณ์อักษรที่ได้รับจาก รัฐ องค์กรระหว่างประเทศ และอื่น ๆ

แนวทางชั่วคราว

แนวทางของ ICRC และร่างหลักการของ ILC มีจุดมุ่งหมายพื้นฐานเดียวกัน คือ เพื่อชี้แจงและเสริมสร้างกฎหมายระหว่างประเทศที่บังคับใช้กับความเสียหายที่จะเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์ความขัดแย้ง แต่ขอบเขตและแนวทางนั้นมีความแตกต่างกัน และงาน ILC ลักษณะเด่นคือมีขอบเขตที่กว้าง ซึ่งโดยพื้นฐานแล้ว หัวข้อของงานครอบคลุมทั่วทั้งวงจรสถานการณ์ความขัดแย้ง และคำนึงถึงมาตรการป้องกันว่าจะมีประสิทธิภาพสูงสุดหากดำเนินการก่อนที่สถานการณ์ความขัดแย้งจะปะทุ เนื่องจากผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากการขัดกันทางอาวุธมักจะยังคงเกิดขึ้นต่อไปอีก และการดำเนินการอย่างทันท่วงทีเพื่อจัดการกับปัญหาเหล่านี้อาจเอื้อต่อการเปลี่ยนผ่านไปสู่สันติภาพที่ยั่งยืนได้เป็นอย่างดี ทั้งนี้ เมื่อเปรียบเทียบกันแล้ว พบว่า แนวทางของ ICRC จะเน้นที่กฎเกณฑ์ของ IHL ที่บังคับใช้ในระหว่างที่มีการสู้รบหรือขัดกัน แม้ว่ากฎเกณฑ์บางประการจะต้องคำนึงถึงปัจจัยต่าง ๆ ก่อนสถานการณ์ความขัดแย้งจะปะทุขึ้น และกฎเกณฑ์อื่น ๆ จะยังคงมีผลบังคับใช้ในบริบทหลังการสู้รบต่อไปก็ตาม

งาน ILC มีขอบเขตเวลาที่กว้าง หมายความว่า หัวข้องานไม่เพียงแต่มุ่งเน้นไปที่พันธกรณีของคู่สงครามเท่านั้น แต่ยังพยายามชี้แจงถึงสิ่งที่รัฐอื่นที่ไม่ใช่คู่ต่อสู้หรือองค์การระหว่างประเทศจะกระทำได้และควรกระทำเพื่อส่งเสริมการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมที่สืบเนื่องเกี่ยวข้องกับการขัดกันทางอาวุธ ดังนั้น หลักการดังกล่าวจึงเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติการเพื่อสันติภาพ ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม การคุ้มครองดินแดนของชนเผ่าพื้นเมือง และกฎระเบียบของบริษัทและหน่วยงานทางธุรกิจอื่น ๆ ด้วย ลักษณะพิเศษอีกอย่างหนึ่งของงาน ILC ตามแนวทางการมุ่งเน้นในขอบเขตเวลาที่กว้างคือ งานนี้ใช้กฎหมายระหว่างประเทศในด้านอื่น ๆ นอกเหนือจาก IHL โดยเฉพาะกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศและกฎหมายสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ กฎหมายทั้งสองนี้เกี่ยวข้องอย่างชัดเจนทั้งในระยะก่อนและหลังสถานการณ์ความขัดแย้ง แต่กฎหมายทั้งคู่ก็มีบทบาทในระหว่างการสู้รบด้วยเช่นกัน

ตัวอย่างมาตรการป้องกันที่อาจดำเนินการได้ก่อนสถานการณ์ความขัดแย้งจะเกิดขึ้น ได้แก่ ข้อกำหนดของ IHL เรื่องการจัดให้มีการฝึกอบรม การเผยแพร่ข้อมูลความรู้ และการทบทวนตรวจสอบอาวุธ รวมถึงการคุ้มครองตามพื้นที่ต่าง ๆ เช่น การกำหนดเขตคุ้มครอง การคุ้มครองดินแดนของชนเผ่าพื้นเมือง และมาตรการทางกฎหมายทั่วไป ทั้งนี้ มาตรการบางประการจะมีประสิทธิภาพสูงสุดหากดำเนินการโดยรัฐอื่นที่ไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับสถานการณ์ความขัดแย้ง โดยสามารถอ้างอิงร่างหลักการที่ขอให้รัฐใช้มาตรการทางกฎหมายและมาตรการอื่น ๆ ที่เหมาะสม เพื่อให้บรรษัทและวิสาหกิจทางธุรกิจอื่น ๆ ที่ดำเนินงานในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งมีการใช้ความพยายามอย่างเหมาะสมในการป้องกันความเสียหายที่จะเกิดต่อสิ่งแวดล้อมและรับผิดชอบต่อตนเองหรือบริษัทย่อยของตน หากการดำเนินการดังกล่าวก่อให้เกิดอันตรายต่อสิ่งแวดล้อม ดังนั้น แม้ว่าข้อกำหนดเหล่านี้จะกล่าวถึงทั้งรัฐภูมิลำเนาและรัฐผู้รับของผู้ประกอบการธุรกิจ แต่ข้อกำหนดเดิมมักจะอยู่ในฐานะที่เหนือกว่าในส่วนของการจัดทำขั้นตอนและการแก้ไขที่เพียงพอและมีประสิทธิภาพสำหรับผู้ที่ได้รับความเสียหายผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม

ในทำนองเดียวกัน ร่างหลักการที่ต้องการลดรอยเท้าหรือผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมของการปฏิบัติการเพื่อสันติภาพและการประจำการของกองทัพที่เกี่ยวข้องกับการขัดกันทางอาวุธ หรือเพื่อลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจากการพลัดถิ่นฐานของมนุษย์ที่มีสาเหตุเกิดจากความขัดแย้ง ได้มีการกล่าวถึงรัฐที่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งหรือองค์กรระหว่างประเทศเป็นหลัก

ร่างหลักการที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์หลังการขัดกันทางอาวุธ ได้แก่ ข้อกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการสันติภาพและการกำจัดหรือการทำให้เศษซากอาวุธสงครามที่เป็นพิษหรือเป็นอันตรายจะต้องไม่เป็นอันตรายอีกต่อไป ในส่วนของความรับผิดชอบต่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งนั้น ร่างหลักการได้เน้นย้ำถึงกฎที่ว่า การกระทำอันมิชอบในระดับระหว่างประเทศทุกประการของรัฐหนึ่ง ๆ รัฐดังกล่าวจะต้องรับผิดชอบในระดับสากลและมีภาระหน้าที่ในการชดใช้ความเสียหายทั้งหมด และยังระบุด้วยว่า กฎนี้ใช้บังคับกับการกระทำผิดอันก่อให้เกิดความเสียหายทางสิ่งแวดล้อม รวมถึงความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมที่บริสุทธิ์ด้วย

ร่างหลักการอื่น ๆ อีกหลายร่างก็เป็นส่วนเสริมของกฎเกณฑ์พื้นฐานนี้และกล่าวถึงประเด็นของการเยียวยาจากมุมมองเชิงปฏิบัติ โดยจัดการเกี่ยวกับเรื่องของการแบ่งปันและอนุญาตให้เข้าถึงข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อม การประเมินด้านสิ่งแวดล้อมหลังสถานการณ์ความขัดแย้ง และมาตรการเยียวยาแก้ไข รวมถึงการบรรเทาทุกข์และให้ความช่วยเหลือ ที่เด่นชัดสุดคือ ร่างหลักการเหล่านี้ไม่ได้กล่าวถึงเฉพาะคู่กรณีหรืออดีตคู่กรณีที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้งเท่านั้น แต่ยังกล่าวถึงรัฐอื่น ๆ หรือองค์การระหว่างประเทศที่อยู่ในฐานะที่จะให้ข้อมูลหรือการเยียวยา

ร่างหลักการที่บังคับใช้ในระหว่างการสู้รบหรือการขัดกันทางอาวุธคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมของพลเรือนโดยเนื้อแท้และรวมเอาหลักมาร์ติน คลอส (Martens Clause) ในด้านสิ่งแวดล้อมไว้ด้วย นอกจากนี้ยังสะท้อนถึงกฎเกณฑ์ IHL บางกฎ เช่น ข้อ 35(3) และข้อ 55 ของพิธีสารเพิ่มเติมฉบับที่ 1 ซึ่งให้การคุ้มครองสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติจากการถูกทำลายให้เสียหายในวงกว้าง ในระยะยาว และอย่างรุนแรง ร่างหลักการ 28 ฉบับส่วนใหญ่ยังคงเน้นเรื่องความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมที่อยู่ต่ำกว่าเกณฑ์ระดับสูงนั้นอยู่ ได้แก่ อันตรายที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้ตั้งใจหรือโดยประมาทเลินเล่อ การปฏิบัติที่เป็นอันตราย หรืออันตรายที่เกิดจากหน่วยงานอื่นที่ไม่ใช่ฝ่ายคู่กรณี การมีผลต่อกันของกฎหมายด้านต่าง ๆ ปรากฏชัดที่สุดในสถานการณ์ที่มีการยึดครอง และมีอิทธิพลต่อการกำหนดร่างหลักการที่สัมพันธ์กับการยึดครอง ซึ่งระบุถึงภาระผูกพันด้านสิ่งแวดล้อมของรัฐที่เป็นผู้ยืดครองที่มีต่อประชากรที่ถูกยึดครอง รัฐอาณาเขต และรัฐอื่น ๆ

เน้นประเด็นสำคัญ

แม้ว่าร่างหลักการของ ILC จะมีความเกี่ยวข้องกับระยะต่าง ๆ ของวงจรความขัดแย้ง แต่ก็ไม่ได้มุ่งให้ความสำคัญต่อระยะดังกล่าวในลักษณะที่ครอบคลุม ดังนั้น คณะกรรมาธิการฯ จึงระบุประเด็นบางประการที่มีความสำคัญ โดยเฉพาะต่อการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้ง งานของคณะกรรมาธิการฯ ในหัวข้อนี้จึงได้รับผลดีจากการปรึกษาหารือกับองค์กรผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ UNEP, UNESCO และ ICRC และในฐานะที่เป็นหน่วยงานย่อยของสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ ซึ่งคณะกรรมาธิการฯ จะต้องรายงานให้ทราบนั้น คณะกรรมาธิการฯ ยังได้รับผลดีจากการตอบรับที่ได้จากรัฐอยู่เป็นประจำอีกด้วย นอกจากนี้ ห้วงเวลาที่ได้ปรึกษาหารืออย่างต่อเนื่องกับรัฐ องค์การระหว่างประเทศและหน่วยงานอื่น ๆ ยังช่วยส่งเสริมให้หลักการมีความเหมาะสมกับความเป็นจริงที่เกิดขึ้นบนภาคพื้นดินด้วย

ตัวอย่าง ร่างหลักการ 5 ฉบับ กล่าวถึงปัญหาการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างผิดกฎหมายและไม่ยั่งยืน โดยร่างหลักการฉบับหนึ่งที่เกี่ยวข้องกล่าวถึงข้อห้ามไม่ให้มีการปล้นสะดม ซึ่งเป็นกฎเกณฑ์จารีตประเพณีที่เป็นที่ยอมรับมานานและคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดที่อาจถูกครอบครองและประกอบเป็น “ทรัพย์สิน” ดังนั้น การห้ามไม่ให้มีการปล้นสะดมในสถานการณ์ที่มีการยึดครองจึงก่อเกิดการจำกัดการใช้ทรัพยากรธรรมชาติของดินแดนที่ถูกยึดครองโดยรัฐที่เป็นผู้ยืดครอง และในขณะเดียวกัน ร่างหลักการที่สัมพันธ์กับการยึดครองจะต้องคำนึงถึงสภาพความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อมในระยะยาวที่เชื่อมโยงกับการเข้ายึดครองที่เป็นอันตราย ร่างหลักการหนึ่งในนั้นพยายามที่จะคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติของดินแดนที่ถูกยึดครองจากการใช้ประโยชน์ที่มากเกินไปและไม่ยั่งยืน

ร่างหลักการสองฉบับเกี่ยวกับการกำกับดูแลกิจการอย่างยั่งยืน (Corporate due diligence) และความรับผิดขององค์กรกิจการ (Corporate Liability) ยังมีความสำคัญในบริบทของการแสวงหาประโยชน์อย่างผิดกฎหมายจากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้ง ร่างหลักการสุดท้ายในกลุ่มนี้กล่าวถึงผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมโดยไม่ได้ตั้งใจที่เกิดจากการพลัดถิ่นฐานของมนุษย์ ซึ่งมักเกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อเป็นอาหารและที่พักพิง การใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างผิดกฎหมายและไม่ยั่งยืน ตลอดจนผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมโดยไม่ได้ตั้งใจที่เกิดจากการพลัดถิ่นฐานของมนุษย์ได้รับการยอมรับว่าเป็นวิถีทางหลักวิถีหนึ่งที่เป็นอันตรายต่อสิ่งแวดล้อมในบริบทของการสู้รบที่ไม่ใช่ระหว่างประเทศ

สรุป

แนวทางของ ICRC ฉบับที่ปรับปรุงใหม่จึงมีส่วนสำคัญในการชี้แจงกฎหมายว่าด้วยการขัดกันทางอาวุธ การปฏิบัติตามกฎเกณฑ์และหลักการที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบแสดงให้เห็นถึงศักยภาพของข้อกำหนดต่าง ๆ ที่ออกแบบมาเพื่อคุ้มครองประชากรพลเรือน เพื่อให้การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมโดยทั่วไปหรือโดยอ้อมด้วย ในส่วนของงานของ ILC นั้น ได้รับการชี้นำตั้งแต่เริ่มแรกเพื่อดูกรอบกฎหมายให้กว้างขวางขึ้น รวมถึงวิธีที่ร่างกฎหมายอื่น ๆ อาจเสริมกฎเกณฑ์ของ IHL ในสถานการณ์ต่าง ๆ ด้วย นอกจากนี้ยังมีการตัดสินใจขยายการวิเคราะห์ไปสู่มาตรการที่จะดำเนินการก่อนที่สถานการณ์การขัดกันทางอาวุธจะปะทุขึ้น และสถานการณ์หลังความขัดแย้ง ดังนั้น ทั้งสองโครงการที่ดำเนินควบคู่กันนั้นจึงเป็นส่วนเสริมซึ่งกันและกัน แม้ว่าจะยังไม่มีกรอบทางกฎหมายเพื่อการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในและที่เกี่ยวข้องกับการขัดกันทางอาวุธที่สอดคล้องกัน แต่งานที่ ICRC และ ILC ดำเนินการมาตลอดหลายปีที่ผ่านมาได้ยืนยันให้เห็นแล้วว่า กฎเกณฑ์ที่บังคับใช้จะมีความสอดคล้องกันมากขึ้นได้จริง

ดูเพิ่มเติม

• Vanessa Murphy & Helen Obregon Gieseken, Fighting without a Planet B: how IHL protects the natural environment in armed conflict, May 25, 2021
• Doug Weir, Conflict and Environment Observatory, Six ways to mainstream the environment in peace and security, May 26, 2021
• Tessa Kelly, Catherine-Lune Grayson, Amir Khouzam, Standing together: the Climate and Environment Charter for Humanitarian Organizations, May 21, 2021
• Catherine-Lune Grayson, When rain turns to dust: climate change, conflict and humanitarian action, December 5, 2019