อนุสัญญาห้ามทุ่นระเบิดสังหารบุคคล (Anti-Personnel Mine Ban Convention: APMBC) เริ่มมีผลบังคับใช้มาเป็นระยะเวลา 20 ปี อนุสัญญาฉบับนี้เกิดขึ้นจากความพยายามและการรณรงค์จากภาคประชาสังคมในระดับรากหญ้าและความร่วมมือของกลุ่มประเทศที่ให้ความสำคัญกับประเด็นนี้ เป็นระยะเวลากว่าทศวรรษ ความร่วมมือนี้เป็นผลลัพธ์ของความมุ่งมั่นที่จะเปลี่ยนแปลงความทุกข์ทรมานที่ทุ่นระเบิดสังหารบุคคลสร้างขึ้น ตั้งแต่ประเทศอัฟกานิสถานไปจนถึงประเทศแองโกลา

ในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2019 รัฐภาคีจำนวนกว่า 164 ประเทศจะเข้าร่วมการประชุมทบทวนครั้งที่ 4 ณ กรุงออสโล ประเทศนอร์เวย์ การประชุมครั้งนี้เป็นการประชุมสืบเนื่องจากการประชุมครั้งก่อนหน้าซึ่งจัดขึ้น ณ ประเทศโมซัมบิก ในปี ค.ศ. 2014 ในการประชุมครั้งนั้นบรรดาประเทศต่าง ๆ ให้ความเห็นชอบร่วมกันในปฏิญญามาปูโต +15 (Maputo +15 Declaration) และยืนยันถึงความมุ่งมั่นในการกำจัดทุ่นระเบิดสังหารบุคคลให้หมดไปภายในปี ค.ศ. 2025

การประชุมทบทวนเปิดโอกาสให้สามารถรวบรวมความคืบหน้าในการดำเนินงานและกำหนดแผนปฏิบัติการสำหรับการดำเนินการในระยะถัดไป ในฐานะที่การประชุมครั้งนี้เป็นการประชุมครั้งสุดท้ายซึ่งจัดขึ้นก่อนปี ค.ศ. 2025 รัฐภาคีจึงต้องยอมรับว่าตนไม่สามารถปฏิบัติตามกรอบระยะเวลาที่กำหนดไว้สำหรับการกำจัดทุ่นระเบิดสังหารบุคคลให้สำเร็จลุล่วง ดังนั้นรัฐภาคีจึงต้องน้อมรับการเปลี่ยนแปลงนโยบายเพื่อทำให้สามารถบรรลุพันธกรณีได้รวดเร็วขึ้น ทั้งนี้อนุสัญญาดังกล่าวได้นำมาซึ่งการปรับเปลี่ยนหนทางสำหรับการลดอาวุธในระดับสากล อนุสัญญาจะสัมฤทธิ์ผลได้ก็ขึ้นอยู่กับการดำเนินการของรัฐภาคีตามคำเสนอดังกล่าว

ความสำเร็จที่ผ่านมา

APMBC เป็นสิ่งบ่งชี้ถึงวิวัฒนาการของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศและกฎหมายสิทธิมนุษยชน คุณลักษณะหนึ่งที่ทำให้ APMBC ประสบความสำเร็จ คือ การกำหนดข้อห้ามแบบเด็ดขาดไว้ในอนุสัญญา ในเรื่องการผลิต การใช้ การซื้อขาย และการโอน อันได้รับการยอมรับจนพัฒนากลายเป็นแนวบรรทัดฐานในเวลาต่อมาและเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้อนุสัญญาประสบความสำเร็จ

นอกเหนือจากข้อห้ามแบบเด็ดขาดที่กำหนดไว้อย่างไม่มีเงื่อนไขแล้ว อนุสัญญาได้กำหนดพันธกรณีที่มีกรอบระยะเวลาเกี่ยวกับการทำลายทุ่นระเบิดสังหารบุคคลที่มีสะสมไว้ (ข้อบัญญัติที่ 4) การสำรวจและการทำลายทุ่นระเบิดสังหารบุคคลในพื้นที่ซึ่งทราบหรือสงสัยว่ามีทุ่นระเบิดสังหารบุคคล (ข้อบัญญัติที่ 5) พันธกรณีดังกล่าวเป็นข้อบัญญัติหลักที่นำมาซึ่งความเปลี่ยนแปลง กรอบระยะเวลาตามข้อบัญญัติที่ 4 สร้างแรงกดดันและทำให้บรรดารัฐจำนวน 93 รัฐจาก 95 รัฐที่ครอบครองทุ่นระเบิดสังหารบุคคลสามารถบรรลุพันธกรณีในการทำลายทุ่นระเบิดสังหารบุคคลที่มีสะสมไว้ ทั้งนี้ปรากฏว่ามีการทำลายทุ่นระเบิดสังหารบุคคลที่มีสะสมไว้จำนวนกว่า 54 ล้านทุ่นทั่วโลก

พวกเราไม่สามารถมองข้ามผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการยุติการใช้อาวุธที่มีลักษณะสร้างความเสียหายโดยไม่มีการแบ่งแยกความแตกต่าง (indiscriminate) และจากการยกระดับการให้คุ้มครองทางด้านมนุษยธรรม อีกทั้งมันยังเป็นข้อพิสูจน์ถึงโครงสร้างและแนวทางที่ใช้ในอนุสัญญาเมื่อมองแบบองค์รวม โดยยึดหลักการให้ความร่วมมือในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ (cooperative compliance) และการให้รัฐภาคีรายงานอย่างถูกต้องและโปร่งใส

ความห่วงกังวลเกี่ยวกับการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5

ข้อบัญญัติที่ 5 กำหนดพันธกรณีให้รัฐต้องแสดงพื้นที่ซึ่งทราบหรือสงสัยว่ามีทุ่นระเบิดสังหารบุคคลภายในกรอบระยะเวลาที่กำหนด สำหรับเรื่องราวความสำเร็จของข้อบัญญัติดังกล่าว พบว่ารัฐภาคีจำนวน 49 รัฐบรรลุพันธกรณีในการทำลายทุ่นระเบิด หรือไม่ก็ทำการตรวจสอบแล้วสามารถยืนยันได้ว่าไม่พบพื้นที่ทุ่นระเบิดภายใต้เขตอำนาจของรัฐภาคีนั้น ความสำเร็จครั้งนี้จึงควรได้รับการยกย่องเพราะเป็นผลสำเร็จของความพยายาม ทั้งจากรัฐภาคีและองค์กรที่มีภารกิจทำลายทุ่นระเบิด โดยได้รับความช่วยเหลือจากบทบัญญัติในอนุสัญญาที่กำหนดให้มีการจัดทำรายงานและกำหนดความรับผิดชอบ

แม้ความสำเร็จดังกล่าวจะเป็นที่ทราบกันดี อย่างไรก็ตามการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 นั้นยังคงไม่มีความแน่นอน เนื่องจากยังคงมีรัฐภาคีจำนวน 34 รัฐที่ยังไม่สามารถบรรลุพันธกรณีตามข้อบัญญัติที่ 5 ได้อย่างสมบูรณ์ กรณีดังกล่าวคิดเป็นจำนวนร้อยละ 20 ของจำนวนรัฐภาคี APMBC และร้อยละ 40 ของจำนวนรัฐภาคีที่มีพันธกรณีที่จะต้องดำเนินการสำรวจและทำลายทุ่นระเบิด

ถึงกระนั้นจำนวนรัฐภาคีที่อยู่ภายใต้ระบบ ‘ขอขยายระยะเวลา’ ยังเป็นที่น่าวิตก ข้อบัญญัติที่ 5 กำหนดให้รัฐภาคีต้องเริ่มดำเนินการสำรวจและทำลายทุ่นระเบิดทันทีและให้เสร็จสิ้นภายในระยะเวลา 10 ปีตั้งแต่เข้าเป็นภาคีของอนุสัญญา หากไม่สามารถดำเนินการได้รัฐภาคีจะต้องทำการขอขยายระยะเวลาเพื่อดำเนินการทำลายทุ่นระเบิดให้เสร็จสมบูรณ์ โดยสามารถขอขยายระยะเวลาได้มากที่สุด 10 ปี จึงทำให้เกิดข้อสงสัยและความกังวลสำหรับอนุสัญญาฉบับนี้ที่เริ่มมีผลบังคับใช้มากว่า 20 ปีแล้ว

Mine Action Review ได้ทำการวิจัยแล้วพบว่ามีรัฐภาคีจำนวนห้าประเทศได้แก่ โอมาน ปาเลสไตน์ โซมาเลีย ซูดานใต้ และศรีลังกา จากบรรดารัฐภาคีทั้งหมดที่กำลังดำเนินการภายในกรอบระยะเวลาเดิม แม้ว่าเพิ่งจะเข้าเป็นภาคี APMBC เมื่อเร็ว ๆ นี้ พบว่ามีรัฐภาคีจำนวนร้อยละ 85 จากรัฐภาคีทั้งหมด 34 รัฐที่ยังไม่สามารถบรรลุตามพันธกรณีภายใต้ข้อบัญญัติที่ 5 และได้ยื่นร้องขอขยายระยะเวลาอย่างน้อยครั้งหนึ่ง มีรัฐภาคีจำนวนเพียงห้ารัฐที่สามารถดำเนินการได้ตามกำหนดระยะเวลาที่ร้องขอ นอกจากนี้ยังปรากฏว่ามีรัฐภาคีจำนวนหนึ่งที่ไม่จัดทำรายงานการสำรวจหรือการทำลายทุ่นระเบิดใด ๆ ทั้งสิ้น สำหรับรัฐภาคีเหล่านี้จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะมีการดำเนินงานตามแผนงานเพื่อให้พันธกรณีเสร็จสมบูรณ์

ในการประชุมทบทวนที่จะจัดขึ้นนี้ บรรดารัฐภาคีจึงต้องดำเนินการอย่างจริงจัง ตลอดจนสืบหาสาเหตุของความล่าช้าในการดำเนินการตามพันธกรณี และต้องทำการเปลี่ยนแปลงนโยบายและวางแนวทางใหม่เพื่อให้สามารถปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้ข้อบัญญัติที่ 5 นอกจานี้ในส่วนคำมั่นที่ระบุไว้ในเอกสารทางการเมืองก็จะต้องนำไปใช้ในการกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ที่จะสามารถนำไปปรับใช้ได้เมื่อการประชุมทบทวนสิ้นสุดลง

สาเหตุของอุปสรรคในการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5

ความล่าช้าในการสำรวจและทำลายทุ่นระเบิดนั้นเกิดขึ้นจากหลายสาเหตุด้วยกัน สาเหตุหลักนั้นมาจากการที่รัฐภาคีแห่งสนธิสัญญามีอำนาจในการกำหนดนโยบายภายในประเทศและนโยบายร่วมกัน ข้อยกเว้นที่สำคัญประการหนึ่งนั้นเกี่ยวข้องกับข้อจำกัดในการเข้าถึงและเก็บกู้ทุ่นระเบิดในบางพื้นที่ สืบเนื่องจากข้อพิพาทด้านอำนาจควบคุมเหนือเขตแดน หรือความขัดแย้งและความไม่มั่นคงที่เกิดขึ้น กรณีนี้ยังเชื่อมโยงกับผลสำรวจที่แสดงให้เห็นว่ามีการใช้ทุ่นระเบิดสังหารบุคคลแสวงเครื่องเพิ่มมากขึ้น ภายหลังที่รัฐภาคีตกลงตามเป้าหมาย ค.ศ. 2025 ไว้เมื่อห้าปีก่อนหน้า

การใช้ทุ่นระเบิดสังหารบุคคลประเภทนี้ ซึ่งส่วนมากกระทำโดยกลุ่มที่ไม่ใช่รัฐ มีแนวโน้มสร้างความสูญเสียเพิ่มมากขึ้นสวนทางกับแนวโน้มลดลงในทศวรรษที่ผ่านมา อีกทั้งยังนำมาซึ่งประเด็นที่ซับซ้อนสำหรับการกำหนดนโยบายและโครงการที่เกี่ยวข้องกับทุ่นระเบิด โดยเฉพาะในการจัดลำดับความสำคัญในการดำเนินการ สิทธิในการครอบครอง (tenure rights) และขอบเขตของปฏิบัติการทำลายทุ่นระเบิด ท่ามกลางสภาพความขัดแย้งที่ไม่แน่นอนและซับซ้อน

การใช้ทุ่นระเบิดสังหารบุคคลในรูปแบบใหม่นี้สร้างข้อท้าทายให้กับรัฐภาคีที่ได้รับผลกระทบ อย่างไรก็ดีมีรัฐภาคีจำนวนเพียงไม่กี่รัฐเท่านั้นที่ได้รับผลกระทบ จึงไม่ควรเป็นอุปสรรคต่อการเร่งดำเนินการให้ทันระยะเวลาที่กำหนดไว้ในข้อบัญญัติที่ 5

ในทำนองเดียวกัน เมื่อพูดถึงสิ่งที่นอกเหนือความควบคุมของรัฐภาคี ดังเช่นอาณาบริเวณของพื้นที่ที่พบทุ่นระเบิดจากความขัดแย้งในอดีต ก็ไม่ควรเป็นอุปสรรคในการดำเนินการให้เสร็จสมบูรณ์ภายในปี ค.ศ. 2025 บทวิเคราะห์ของ Mine Action Review แสดงให้เห็นว่ามีรัฐภาคีเพียงจำนวนสามรัฐ คือ อัฟกานิสถาน กัมพูชา และอิรัก ที่มีขนาดพื้นที่ที่พบทุ่นระเบิดปนเปื้อนสูงมาก (มีพื้นที่มากกว่า 100 ตารางกิโลเมตร) และมีรัฐภาคีจำนวนเพียงหกรัฐเท่านั้นที่ที่ปนเปื้อนมากกว่า 20 ตารางกิโลเมตร

ปัจจัยหลักของความล่าช้าในการสำรวจและทำลายทุ่นระเบิดสามารถจำแนกออกเป็นสามกรณีที่เกี่ยวข้องกัน โดยปัจจัยทั้งปวงนั้นอยู่ในอำนาจและอิทธิพลของรัฐภาคีในการกำหนดนโยบายของตนและนโยบายร่วมกัน

กรณีแรกเกี่ยวข้องกับลักษณะการดำเนินการสำรวจและการทำลายทุ่นระเบิด และการปฏิบัติตามแนวปฏิบัติที่ดีในระดับสากลตามมาตรฐานการปฏิบัติการทุ่นระเบิดสากล (International Mine Action Standards: IMAS) IMAS มีพัฒนาการมากว่า 20 ปีจากความร่วมมือและบทเรียนจากความผิดพลาดครั้งก่อน ๆ อย่างไรก็ตามบทวิเคราะห์ของ Mine Action Review แสดงให้เห็นว่าโครงการทำลายทุ่นระเบิดนั้นไม่ได้นำแนวปฏิบัติที่ดีมาปรับใช้ในระดับประเทศ

ผลลัพธ์ของการไม่นำแนวปฏิบัติที่ดีมาใช้คือความไร้ประสิทธิภาพ ดังเช่นกรณีดังต่อไปนี้ องค์กรที่มีภารกิจทำลายทุ่นระเบิดลงมือปฏิบัติภารกิจทำลายทุ่นระเบิดในพื้นที่ซึ่งปรากฏในภายหลังว่าไม่มีทุ่นระเบิดปนเปื้อน ในอีกกรณีหนึ่งคือการใช้แนวทางปฏิบัติที่หลีกเลี่ยงความเสี่ยงเพียงเพื่อ “สร้างความมั่นใจ” ในเมื่อเรามีมาตรฐานและความเชี่ยวชาญในระดับสากล ดังนั้นต้นตอของปัญหาดูเหมือนจะเกิดจากสาเหตุทางด้านการเมืองมากกว่าทางด้านเทคนิค กรณีนี้ยังไม่มีการศึกษาค้นคว้าว่าเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการตามอนุสัญญา บรรดารัฐภาคี ทั้งรัฐภาคีที่เป็นผู้ให้และผู้รับความช่วยเหลือตลอดจนความร่วมมือจากนานาชาติต้องเร่งดำเนินการเพื่อทำความเข้าใจสภาพที่แท้จริงของปัญหาและกำหนดนโยบายสำหรับแก้ไขปัญหาดังกล่าว

กรณีที่สองเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณสำหรับการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 ทั้งในระดับชาติและนานาชาติ มีการจัดสรรงบประมาณประจำปี มูลค่ากว่า 700 ล้านดอลลาห์สหรัฐ เพื่อใช้ในโครงการที่เกี่ยวข้องกับทุ่นระเบิด จำนวนดังกล่าวเป็นจำนวนที่สูงเป็นประวัติการณ์ตั้งแต่การจัดทำรายงานอย่างเป็นระบบเมื่อปี ค.ศ. 1999 โดย Landmine Monitor อย่างไรก็ดีเมื่อพิจารณาอย่างละเอียดแล้วพบว่างบประมาณที่เพิ่มขึ้นอย่างกะทันหันนั้นเกิดจากความสนับสนุนสำหรับการรับมือกับทุ่นระเบิดอย่างฉุกเฉินในภูมิภาคตะวันออกกลาง อันเกิดจากความขัดแย้งที่เกี่ยวพันกับรัฐอิสลาม (Islamic State) นอกจากนี้งบประมาณที่มีกำหนดระยะเวลายังถูกจัดสรรไว้สำหรับรักษา “เสถียรภาพทางการเมือง”

ในขณะเดียวกันงบประมาณที่จัดสรรไว้สำหรับการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 เพื่อทำลายทุ่นระเบิดที่มีมาอย่างยาวนาน ก็ยังคงมีจำนวนคงที่เมื่อพิจารณาร่วมกันในระดับสากล เช่นเดียวกันกับงบประมาณที่จำเป็นสำหรับบรรลุเป้าหมาย ค.ศ. 2025 ที่ยังคงขาดดุลอยู่กว่า 1 พันล้านดอลลาห์สหรัฐ จากการประเมินโดยกลุ่ม Landmine Free 2025 Campaign ในระดับประเทศ การปรับปรุงคุณภาการขอขยายระยะเวลาตามข้อบัญญัติที่ 5 และการจัดทำรายละเอียดของงบประมาณและแผนการดำเนินงาน สามารถมีส่วนในการยกระดับการหารือและความร่วมมือในการพัฒนาระดับประเทศ อีกทั้งยังทำให้เราสามารถประมาณการเม็ดเงินที่ต้องใช้ในการแก้ไขปัญหา

มีรัฐภาคีจำนวนมากที่สถานการณ์ทางการเมืองไม่ได้อยู่ในความสนใจของประชาคมโลก เช่น แองโกลา ที่ต้องประสบปัญหาขาดแคลนงบประมาณสำหรับใช้ดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 เนื่องจากไม่ได้รับการจัดสรรจากงบประมาณประเทศ ประกอบกับไม่ได้รับความช่วยเหลือและความร่วมมือจากนานาชาติ ดังนั้นจึงก่อให้เกิดผลกระทบกับการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 ในภาพรวม เพราะว่ารัฐภาคียอมปล่อยให้มีการร้องขอขยายระยะเวลาตามข้อบัญญัติที่ 5 โดยไม่ให้ความสำคัญกับการกำหนดยุทธศาสตร์ร่วมกันเพื่อประกันการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5

กรณีที่สามกล่าวถึงปัจจัยที่ทำให้การดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 และพัฒนาการร่วมกันไปสู่เป้าหมาย ค.ศ. 2025 เป็นไปช้ากว่ากำหนด คือ การขาดความมุ่งมั่นทางการเมืองในบรรดารัฐภาคี หากพิจารณาตามหลักสุจริตและหลักความรับผิดร่วมกันที่เป็นหลักการสำคัญของอนุสัญญาแล้ว บรรดารัฐภาคีไม่ควรที่จะยอมรับการที่รัฐภาคีอื่นเพิกเฉยไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี และยังไม่ควรที่จะปล่อยให้มีการกำหนดแผนดำเนินการทั้ง ๆ ที่รู้อยู่แล้วว่าแผนดำเนินการดังกล่าวจะไม่ได้รับการสนับสนุนและเป็นอันต้องล้มเลิกไปในที่สุด ประชาคม APMBC จึงจำเป็นต้องร่วมกันทำความเข้าใจสาเหตุและนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว

สิ่งนอกเหนือจากการประชุมทบทวน ณ กรุงออสโล

การประชุมทบทวนครั้งที่สี่ ณ กรุงออสโล คือ ก้าวกระโดดสำหรับความร่วมมือในการดำเนินการเพื่อให้บรรลุพันธกรณีของ APMBD ในกำหนดระยะเวลา 5 ปี โครงการ Landmine Free 2025 Campaign ประเมินว่าผู้คนกว่า 60 ล้านคน ยังคงอยู่ภายใต้ความหวาดกลัวของทุ่นระเบิดสังหารบุคคล ดังนั้นในปัจจุบันพวกเรายังคงต้องแบกรับหน้าที่ตามศีลธรรมที่จะต้องดำเนินการสำรวจและกำจัดทุ่นระเบิดให้หมดไป เฉกเช่นในอดีตที่มีการเจรจายกร่างอนุสัญญาฉบับนี้ ในเมืองแห่งเดียวกันนี้เอง เมื่อ ค.ศ. 1997

การดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 และเป้าหมาย ค.ศ. 2025 เพื่อกำจัดทุ่นระเบิดให้หมดไปนั้นมีผลเกี่ยวเนื่องอย่างกว้างขวาง หากรัฐภาคียินยอมให้พันธกรณีตามข้อบัญญัติที่ 5 รวมไปถึงกำหนดระยะเวลาสามารถขยายไปได้อย่างไม่มีที่สิ้นสุด ไม่ว่าจะโดยชัดแจ้งหรือโดยปริยายก็ตาม ก็จะทำให้อนุสัญญาและแนวบรรทัดฐานที่วางไว้ต้องถูกคุกคาม

รัฐภาคีทั้งปวงควรที่จะแสดงความมุ่งมั่นในการค้นหาและแก้ไขอุปสรรคของการดำเนินการตามข้อบัญญัติที่ 5 ภายในกำหนดระยะเวลา โดยเฉพาะบรรดารัฐภาคีที่ยังคงต้องดำเนินการตามพันธกรณีแห่งข้อบัญญัติที่ 5 และบรรดารัฐภาคีที่เป็นแกนนำของอนุสัญญาในช่วงเวลานี้ไปสู่ ค.ศ. 2025 อนุสัญญายังสามารถยืนหยัดได้จนถึงปัจจุบัน แข็งแกร่งเหมือนกับ 20 ปีที่ผ่านมา เช่นเดียวกันกับคุณูปการสำหรับการลดอาวุธ สิ่งที่พวกเราต้องการในเวลานี้ คือ การยกระดับความมุ่งมั่น ความร่วมมือและความช่วยเหลือ การดำเนินการอย่างตรงจุดและมีประสิทธิภาพ การกำหนดวาระนโยบายที่กล้าหาญและจริงใจ

แปลและเรียบเรีบยงจากบทความต้นฉบับ: The Mine Ban Convention, Article 5 & 2019 Review Conference: need for urgent action

ผู้แปล: สิทธิกร ตั้งศิริ, นิติศาสตรบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย