Comment les organismes humanitaires peuvent-ils mieux répondre à l’impact dévastateur des guerres et de la violence en milieu urbain ? Les enjeux humanitaires dans les villes, plus élevés en raison des effets cumulés sur un grand nombre de personnes et des systèmes urbains interconnectés dont elles dépendent, augmentent à la fois la difficulté et l’importance de garantir que les principales conditions d’une action humanitaire efficace soient remplies.

Dans cet article, Charles Deutscher et Chandni Dhingra, conseillers sur les politiques du CICR, présentent un nouveau document d’orientation qui se base sur les efforts déployés par le CICR pour répondre aux conséquences de la guerre et de la violence en milieu urbain.

L’armée suisse procède régulièrement à des exercices autour de Genève, d’où nous écrivons, en positionnant des armes le long du lac Léman, affectionné par les citoyens le plus souvent pour y nager ou y faire des pique-niques. Penser aux conséquences pour les habitants de cette ville (où la vôtre) si de telles armes devaient être utilisées, donne à réfléchir : si les nageurs et les amateurs de pique-nique étaient blessés ou tués, si les maisons, les principaux services et les monuments étaient détruits ; si l’encerclement empêchait de faire entrer de la nourriture, et de permettre aux habitants de sortir ; si les rues étaient couvertes d’engins non explosés.

Ce n’est qu’une hypothèse pour certains est une dure réalité pour d’autres : plus de 50 millions de personnes sont impactées par des guerres en milieu urbain, et le conflit armé entre la Russie et l’Ukraine n’en est qu’un exemple. Près de 1,5 milliard de personnes vivent dans des contextes sensibles, comme les Favelas de Rio de Janeiro, où les violences armées sont chroniques et gangrènent le quotidien. Cette situation n’est pas près de changer dans un avenir proche, car le monde continue de s’urbaniser.

La responsabilité de d’atténuer les souffrances humaines en situation de conflit et de violence incombe aux États et à d’autres acteurs qui ont des obligations en vertu du droit international humanitaire (DIH) et d’autres dispositions juridiques. Cependant, les acteurs humanitaires peuvent et doivent faire mieux. C’est la raison pour laquelle nous avons dressé un bilan des efforts déployés par le CICR en milieu urbain, pour réfléchir à ce qui fait que les opérations militaires dans les villes ont des conséquences humanitaires particulières, et la manière dont nous devrions adapter notre réponse en fonction, souvent avec d’autres composantes du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Nous avons discuté avec des collaborateurs du CICR intervenant sur des missions en milieu urbain dans six pays – Brésil, Colombie, Honduras, Libye, Philippines et Ukraine [i], à propos de leur expérience, des défis qu’ils ont rencontrés et de ce qui différencie la ville des autres contextes. En s’appuyant sur ces échanges, sur les publications du CICR de ces dix dernières années sur plusieurs aspects de la réponse humanitaire en milieu urbain ainsi que sur des sources externes et des bonnes pratiques en milieu urbain, cet article présente certaines des conclusions que nous avons tirées. Notre récente publication intitulée « Présent et engagé – La réponse du CICR aux conflits armés et autres situations de violence dans les villes » va plus loin sur le sujet.[ii]

Enseignements tirés des interventions déployées par le CICR pour lutter contre les conséquences humanitaires des guerres et de la violence en milieu urbain

Globalement, nous en sommes venus à la conclusion que ce qui était important pour l’action humanitaire dans les villes affectées par des conflits armés et la violence n’était pas très différent des autres contextes. Pourtant, nos entretiens dévoilent qu’il peut être difficile de mettre en place les conditions nécessaires à l’action humanitaire dans les villes, et le CICR n’a pas toujours réussi à les mettre en place. Cela s’explique notamment par des facteurs extérieurs, liés aux particularités des villes, telles que le nombre de personnes affectées par la violence et la guerre en milieu urbain, ainsi que l’ampleur et l’étendue de leurs effets cumulés. D’autres facteurs au sein du secteur humanitaire ont aussi un impact, tels que les méthodes de travail bien ancrées et centrées sur une expertise sectorielle et l’intervention d’urgence.C’est précisément parce que les enjeux humanitaires sont plus importants dans les villes qu’il est nécessaire de mettre en pratique les recommandations suivantes, qui sont complémentaires.

1. Les interventions humanitaires doivent tenir compte des spécificités des besoins humanitaires dans les villes

Les individus vivent en ville principalement pour avoir accès à l’emploi, l’éducation, un environnement propice à la socialisation et aux autres opportunités qu’apporte la vie en milieu urbain. Pour le CICR, une ville est un système complexe constitué de sous-systèmes qui représentent les principaux aspects interconnectés de la vie urbaine, tels que : la communauté, l’économie, la gouvernance et les services. La population est au cœur de ces systèmes, dans lesquels ont lieu d’innombrables interactions qui créent elles-mêmes des interdépendances. En échange des opportunités qu’offre une ville, ses habitants renoncent à un certain degré d’autonomie, car, contrairement aux habitants des milieux ruraux, ils dépendent, pour leur survie, de biens et de services fournis par l’État ou un tiers, notamment l’approvisionnement en eau, l’assainissement, l’électricité et les soins de santé. Ce « paradoxe urbain » rend les habitants vulnérables à toute perturbation du système conjugué à la densité de population, la superficie des villes et à la complexité des dynamiques sociales et de gouvernance, distingue les villes des autres sites de guerre et de violence.

Malgré leurs conséquences différentes sur leur plan humanitaire, la violence et la guerre en milieu urbain ont toutes les deux un impact sur les conditions essentielles à la participation à la vie urbaine : gagner sa vie (moyens de subsistance), accéder aux biens et services essentiels (biens et services) et se déplacer librement (mobilité).

Qu’est-ce que cela implique en matière d’interventions humanitaires dans les villes ?

2. Les interventions humanitaires doivent soutenir les personnes et les systèmes urbains dont elles sont tributaires

Étant donné que les populations dépendent des sous-systèmes urbains pour satisfaire leurs besoins essentiels, les interventions humanitaires doivent combiner la meilleure analyse possible des conditions de vie des populations avec la meilleure analyse possible des sous-systèmes urbains, afin de soutenir à la fois la résilience des populations et celle de ces systèmes.

Entre 2014 et 2021, par exemple, le CICR a utilisé ses connaissances techniques en matière d’infrastructure d’approvisionnement en eau et ses relations avec les prestataires pour cartographier les principales stations de pompage et de filtrage de l’eau le long de la ligne de front de 400 km autour de Donetsk et Louhansk en Ukraine. Nous nous en sommes servis pour rappeler aux belligérants leurs obligations, au titre du DIH, de protéger ces infrastructures, et nous avons souligné les conséquences humanitaires qui s’ensuivraient si celles-ci étaient endommagées et si des centaines de milliers de personnes étaient privées d’eau.

Soutenir les systèmes urbains permettant d’atteindre un grand nombre de personnes n’exclut pas la nécessité de s’adapter aux besoins et aux vulnérabilités spécifiques des individus. La manière dont l’action humanitaire est menée est très importante : « il ne s’agit pas uniquement de distribution, mais aussi de compréhension de l’histoire des populations et de leurs besoins pour leur faire savoir qu’elles ne sont pas oubliées » a déclaré un membre du personnel du CICR à Donetsk. La sécurité économique des populations mérite une attention particulière, car l’accès à un revenu pérenne est essentiel pour répondre aux besoins essentiels des populations dans les villes et donner la priorité aux investissements à long terme, dans des domaines tels que l’éducation et le logement. Bien qu’il soit rarement utilisé de manière isolée et qu’il ne soit pas illimité, l’argent liquide peut être un important moyen d’aider les populations, car il leur permet de décider elles-mêmes comment répondre à leurs besoins spécifiques tout en stimulant l’économie.

3. Les interventions humanitaires doivent combiner des approches à court et à long terme

Même après 40 ans de présence dans les dix contextes les plus importants où il conduit des opérations, et dont la plupart présentent au moins une caractéristique urbaine, le CICR a toujours bien des difficultés à trouver un équilibre entre la prise en charge des besoins immédiats et des besoins à plus longue échéance. Des activités sur le long terme qui contribueraient à renforcer la résilience des personnes et des systèmes peuvent par exemple être reportées, en particulier lorsque les interventions d’urgence se multiplient dans un pays.

Le CICR a développé une vision à long terme, tout en conservant sa capacité d’intervention d’urgence, pour soutenir l’approvisionnement en eau pendant et après la bataille de Marawi aux Philippines, en 2017. Notre intervention d’urgence a été menée de manière « traditionnelle », par exemple en acheminant l’eau par camion aux personnes déplacées dans des abris provisoires. Les hostilités ayant gravement endommagé la principale station de pompage d’eau, nous avons également commandé une étude détaillée — que les autorités locales n’avaient pas la capacité d’entreprendre — afin d’évaluer l’état et la capacité des infrastructures. Cette étude a servi de base pour mettre en place un soutien plus pérenne, notamment pour la remise en état des locaux des prestataires de services afin de garantir des conditions de travail décentes et de leur permettre de fournir de l’eau aux populations. « Il nous a fallu du temps pour adopter une nouvelle logique opérationnelle [en abandonnant progressivement les interventions d’urgence] et obtenir les ressources nécessaires », se souvient un ingénieur du CICR, « mais le plan directeur de Marawi a changé la donne et permis au CICR de modifier son approche et ses collaborations sur le long terme [avec les autorités locales et les acteurs du développement] afin de renforcer la résilience des systèmes ».

4. Les interventions humanitaires doivent être pluridisciplinaires

Les réponses humanitaires dans les villes doivent être pluridisciplinaires, idéalement dès le début, car les personnes touchées ne classent par leurs problèmes dans des catégories prédéfinies par le secteur humanitaire. Bien que cela s’applique à l’action humanitaire en général, les conséquences de l’absence d’une approche pluridisciplinaire risquent d’être bien plus graves dans les villes, en raison du nombre de personnes qui y résident, du fait qu’elles n’ont aucune alternative aux biens et services fournis par l’État ou un tiers et de l’interconnexion des sous-systèmes urbains. Au-delà de la simple coordination, il s’agit d’intégrer l’expertise sectorielle dans une réponse plus globale qui s’attaque aux causes profondes des défis humanitaires auxquels sont confrontées les populations.

Par exemple, le conflit autour de la ville libyenne de Tripoli en 2019-2020 a entraîné le déplacement de plus de 100 000 familles. Lorsque celles-ci ont commencé à rentrer chez elles, les équipes du CICR ont procédé à une évaluation pluridisciplinaire dans le cadre d’un programme visant à rétablir un certain niveau de normalité dans leur vie en créant les conditions propices à un retour durable dans leur lieu d’origine. Le caractère pluridisciplinaire de l’évaluation transparaissait à la fois dans la composition des équipes et dans le questionnaire aux fins des entretiens avec les familles sur leurs principaux besoins et souhaits. Finalement, une solution efficace a été trouvée, consistant à combiner un soutien en nature – constitué de biens, tels que des vivres, des articles ménagers et du mobilier, et de services, tels que le rétablissement des liens familiaux – à des transferts monétaires, afin d’aider les gens à pourvoir à leurs besoins spécifiques et de relancer les marchés locaux. Coordonnées avec les autorités locales et les groupes de travail communautaires, ces activités ont bénéficié à près d’un million de personnes en Libye en 2020. Il est important de noter que les responsables de notre délégation à Tripoli ont activement mis en relation des équipes de différentes disciplines pour permettre à de telles approches d’être plus systématiquement adoptées.

5. Les interventions humanitaires doivent mobiliser d’autres acteurs et leur donner des moyens

Dans des environnements urbains complexes et interconnectés, où l’ampleur et l’intensité des besoins dépassent les fonctions et les capacités des acteurs humanitaires, ceux-ci peuvent contribuer à produire un impact durable en agissant comme facilitateurs et en collaborant avec les institutions locales, les autorités et le secteur privé. Parfois, l’impact ainsi obtenu est même plus important que lorsqu’ils assurent eux-mêmes la mise en œuvre.

Dans huit villes brésiliennes, par exemple, le CICR collabore avec les autorités locales responsables de la santé, de l’éducation et des services de protection sociale pour mettre en œuvre une méthodologie spécifique de gestion des risques – le Cadre pour un accès plus sûr aux services essentiels – qui leur fournit des moyens pratiques de continuer à assurer la continuité de leurs activités malgré les niveaux élevés de violence urbaine. Cela s’est traduit par une baisse de 40 % des fermetures de service à Rio de Janeiro sur la seule période 2017-18, et plus de quatre millions de personnes ont bénéficié d’un meilleur accès aux soins de santé et à l’éducation depuis 2017.

Dans d’autres cas, le CICR a agi en tant qu’intermédiaire neutre pour faciliter : l’entrée d’une entreprise énergétique dans des zones qu’elle ne pouvait plus atteindre en raison de la présence de groupes armés, pour y réinstaller  l’éclairage public et permettre aux personnes de rester au travail et à l’école une fois la nuit tombée (Buenaventura, en Colombie), et l’entretien des infrastructures d’approvisionnement en eau pour les personnes vivant dans des zones non contrôlées par le gouvernement en payant les factures au fournisseur de services basé dans une zone contrôlée par le gouvernement (autour de Louhansk, en Ukraine).

L’une des principales difficultés rencontrées au départ dans ces contextes était d’identifier les autorités compétentes avec lesquelles travailler. Comme l’a indiqué un employé du CICR dans la ville brésilienne de Fortaleza, « [Dans un] réseau politique et bureaucratique, il n’est pas toujours aisé de déterminer où se situent les lacunes et quelle est l’entité responsable et capable de les combler ». Dans ce contexte, les collaborateurs locaux du CICR – grâce à leur connaissance approfondie du terrain – jouent un rôle essentiel dans l’instauration de relations de confiance bien avant qu’une crise ne se produise.

Plus que des briques et du mortier : travailler avec la ville, et pas seulement dans la ville

Le rapport Présent et engagé est destiné en premier lieu aux acteurs humanitaires, mais il n’a pas vocation à être prescriptif. Son objet est davantage de fournir un cadre conceptuel et des recommandations que le CICR s’efforcera de mettre en œuvre dans ses activités et qu’il invite d’autres acteurs humanitaires à envisager d’appliquer, notamment dans le cadre des efforts déployés avec les autres composantes du Mouvement pour mettre en œuvre les deux résolutions relatives à la guerre en milieu urbain et à la résilience des communautés urbaines, qu’il a adoptées en 2022.[iii]

Si, collectivement, nous développons une bonne compréhension des besoins des personnes et de leur dépendance à l’égard des sous-systèmes urbains, si nous dépassons les cloisonnements techniques et si nous établissons des partenariats ciblés avec les autorités locales, les communautés et les autres parties prenantes, nous répondrons mieux aux besoins essentiels des personnes en période de conflit et dans d’autres situations  de violence et, ce faisant, nous contribuerons à bâtir des villes résilientes. Après tout, Shakespeare avait raison d’affirmer : « Qu’est-ce que la ville, sinon les gens ?[iv]

Cet article a été initialement publié en anglais le 19 janvier 2023 Il a été traduit par Yoël Nguema Ebang, en Master 1 de Traduction spécialisée multilingue de l’Université de Grenoble Alpes, en France.

Notes

[i] Les entretiens en vue de cette publication ont été finalisés en 2011.

[ii] Présent et engagé – La réponse du CICR aux conflits armés et autres situations de violence dans les villes

[iii] Voir les résolutions 6 et 11 du Conseil des délégués de 2022 (réunions statutaires du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge) : https://rcrcconference.org/fr/about-2/2022-conseil-des-delegues/documents/

[iv] William Shakespeare, Coriolan, Acte 3, scène 1.