מבוא בנושא משפט ההומניטרי הבינלאומי והחלל

מאת ד”ר דייל סטיוונס, פורסם לראשונה בבלוג InterCross ב-7 בנובמבר 2017

הרעיון של לוחמה בחלל עשוי אולי להיראות כמו אפשרות רחוקה, כזו שקל יותר לדמיינה מתרחשת על גבי מסך הקולנוע או על מרקע הטלוויזיה מאשר במציאות. ועם זאת, עובדה היא כי מאז שנות התשעים של המאה העשרים לכל המאוחר, האפשרות של לוחמה המתנהלת מהחלל, אל החלל או דרך החלל לא רק זוכה להכרה רחבה יותר, אלא נחשבת לעניין בלתי נמנע על ידי יותר ויותר משקיפים.

לאור ההכרה הגוברת הזאת, שעה יפה היא לשאול מהו הדין החל להסדרת ניהולם של סכסוכים מזוינים בחלל החיצון. התשובה לשאלה היא סבוכה ושנויה במחלוקת. למרות ההיקף ורמת הפירוט של המשפט ההומניטרי הבינלאומי כפי שהוא בא לידי ביטוי באמנות רבות ובמסמכים המעגנים (מחדש) את המשפט המנהגי הבינלאומי, ההתייחסות לעניין החלת המשפט ההומניטרי הבינלאומי באופן ספציפי לחלל היא דלה ביותר.

יוצא מן הכלל אחד חשוב לדלות זו הוא אמנת ENMOD מ-1977, המכילה איסור מפורש על שימוש בטכניקות סביבתיות לשינוי ה”דינמיקה, ההרכב או המבנה של כדור הארץ… או של החלל החיצון”. מעבר להתייחסות הבודדת הזאת, אין למצוא ולו אזכור נקודתי אחד ל”חלל החיצון” בכל מכלול המשפט ההומניטרי הבינלאומי. מכאן עולה השאלה הבסיסית, והיא – האם מכלול המשפט ההומניטרי הבינלאומי הכללי יכול לחול על החלל החיצון, לאור העובדה שאינו מוזכר באמנות ג’נבה מ-1949, בפרוטוקולים הנוספים להן או במסמכי מפתח אחרים השייכים למשפט ההומניטרי הבינלאומי.

האם המשפט ההומניטרי הבינלאומי חל על סכסוכים מזוינים בחלל החיצון?

התשובה האינטואיטיבית המתבקשת לשאלה זו היא שהמשפט ההומניטרי הבינלאומי אכן חל על סכסוכים מזוינים בחלל החיצון. סעיף 1 המשותף לאמנות ג’נבה מ-1949 קובע כי “בעלי האמנה מתחייבים לכבד את האמנה הזאת ולדאוג לכיבודה בכל הנסיבות”, ומכאן משתמע אל נכון שהחוק חל באשר וכל אימת שמתרחש סכסוך מזוין. יתר על כן, בית הדין הבינלאומי לצדק קבע, בחוות הדעת המייעצת בנושא נשק גרעיני, כי המשפט ההומניטרי הבינלאומי חל על כל צורות הלוחמה ועל כל סוגי הנשק, אלה שהיו, הווים ויהיו בעתיד”.

התחושות שבאו לידי ביטוי בהחלטה ההיא השתקפו גם במקרים שהובאו בפני בית הדין הבינלאומי לצדק כגון עניין תעלת קורפו ועניין ניקרגואה, שם העקרונות העומדים ביסוד המשפט ההומניטרי הבינלאומי יושמו על בסיס “שיקולים בסיסיים של אנושיות”, גם כאשר להלכה לא התקיים כל סכסוך מזוין. לפיכך, לנוכח הניסוח הרחב בסעיף 1 לאמנות ג’נבה ויחד עמו דפוס היישום הברור והעקבי של המשפט ההומניטרי הבינלאומי (או העקרונות שבבסיסו) על ידי בית הדין הבינלאומי לצדק, נראה כי אין לערער על המסקנה לפיה המשפט ההומניטרי הבינלאומי אמור לחול לעניין הסדרת סכסוכים מזוינים המנוהלים מהחלל החיצון, מכוונים אליו או עוברים דרכו.

משהסכמנו שהמשפט ההומניטרי הבינלאומי אמור לחול על סכסוך מזוינים בחלל החיצון, כיצד יבוא הדבר לידי ביטוי? ההסתמכות הצבאית על לוויינים גדלה בקצב מסחרר, ומיושמת על ידי מדינות שונות בפעילויות רבות, ובהן מודיעין, מעקב ואיסוף מידע, תקשורת, מודעות למצב בחלל (SSA: space situational awareness) והתראה מוקדמת להגנה מפני טילים בליסטיים. לצד לוויינים צבאיים ייעודיים, משמשים גם לוויינים מסחריים אזרחיים (באופן חוזי) למטרות צבאיות. בהינתן שימושיות כזאת ותלות צבאית גוברת בנכסים מבוססי-חלל, אין זה מפתיע לראות פיתוח מגוון עצום של מערכות נשק מיוחדות המסוגלות לפגוע בלווייני (אויב). הללו כוללות טילים קינטיים נגד לוויינים, נשק דו-מסלולי נגד לוויינים, נשקי אנרגיה מכוונת, נשקי סייבר ונשקים המבוססים על פעימה אלקטרומגנטית. מערכת הנשק היחידה האסורה בחלל היא נשק להשמדה המונית (כלומר, נשק גרעיני) במסלול מלא. איסור זה אינו נובע מן המשפט ההומניטרי הבינלאומי, אלא כלול דווקא בסעיף IV של אמנת החלל החיצון. ה- Law of War Manual של ארה”ב מכיר באיסור זה ומציין, לחלופין, שמותר באופן חוקי לפרוס בחלל כל מערכת נשק מסוג אחר – ועל פניו גם להשתמש בה.

במצב של סכסוך מזוין שיערב שימוש בנכסים מבוססי-חלל, העקרונות המרכזיים של הבחנה, מידתיות וזהירות העומדים ביסוד המשפט ההומניטרי הבינלאומי יחולו בהכרח על הסדרת סכסוכים מזוינים בחלל. עקרונות מעין אלה יספקו גם את ההגנות המתחייבות לאזרחים ולשימושים אזרחיים בנכסים מבוססי-חלל במסגרת גבולות יישומם. בעוד שיישום זה מובן היטב על פני כדור הארץ, הוא לובשת גוון שונה בחלל.

הבחנה

עקרון ההבחנה אמור לחול לגבי תקיפת בני אדם ואובייקטים בחלל. מכאן שהוא יחול בהכרח על אסטרונאוטים צבאיים המעורבים בסכסוך מזוין בחלל החיצון, ממש באותה מידה שבה הוא אמור לחול בקרקע, בים ובאוויר. תסבוכת משפטית מעניינת העולה בהקשר זה היא החלת הסכם ההצלה וההשבה של אסטרונאוטים (Astronaut and Return Agreement) מ-1968, המחייב את השבתו של אסטרונאוט זר המבצע נחיתת אונס מחוץ לשטח ארץ המוצא שלו. על-פי אמנת ג’נבה השלישית, על אסטרונאוט מצבא האויב שהופל בתוך שטחה של ארץ אויב יחול בעיקרון מעמד של שבוי מלחמה. לעומת זאת, ההסכם מ-1968 מחייב את השבתו “בהקדם” למולדתו. אין ספק כי יישוב הסוגיה הזאת צפוי להסתמך על תפיסות של lex specialis בין שני משטרי האמנות, אך איזה משטר אמנה יגבר? ייתכן שתושג פשרה שבמסגרתה האסטרונאוט הצבאי יוחזר כשבוי מלחמה “על תנאי”.

באשר לתקיפת יעדים צבאיים (כלומר רכוש), כבר נקבע מעל לכל ספק שעקרון ההבחנה אינו אוסר על תקיפת אובייקטים שלהם “שימוש כפול”. בהקשר של החלל, יבואו בכלל זה לוויינים אזרחיים המשמשים להשגה ולהעברה של מידע בעל משמעות צבאית הקשור לאיסוף מידע מן השטח, מודיעין אלקטרוני, מערכות התראה מוקדמת, מערכות מעקב אחר פעילות ימית (המסוגלות לזהות תנועות מעל ומתחת לפני המים), כיול מכ”ם ותקשורת. עוד אמורים להיכלל בכך לוויינים המספקים סיוע ניווטי מבוסס-חלל למערכות נשק (כגון ה- GPSשל ארה”ב). לווייני GPS (ודומיהם הרוסיים (GLONASS), האירופיים (Galileo), הסיניים (BeiDou) וההודיים (IRNSS)) מוקצים כמובן גם לשימושים אזרחיים בסיסיים, כגון תקשורת, בנקאות, אינטרנט, רפואה, חקלאות, תחבורה ועוד אינספור שימושים העשויים לחייב שקלול של הערכת מידתיות. ואולם, על פניו, השימושים הכפולים האלה אינם מקנים ללוויין כזה הגנה אוטומטית אם הוא ממלא גם תפקיד צבאי.

מידתיות

כפי שנקבע בבירור במשפט ההומניטרי הבינלאומי, מבחן המידתיות מחייב הערכה של התוצאות האזרחיות האפשריות של התקפה על מטרה חוקית ומחייב איסור על התקפות בנסיבות הבאות:

“התקפה שניתן לצפות כי תגרום לאובדן נלווה של חיי אזרחים, פציעה נלווית של אזרחים, נזק נלווה לאובייקטים אזרחיים, או שילוב של כל אלה, אשר יהיו מופרזים ביחס ליתרון הצבאי הקונקרטי והישיר הצפוי”.

אין כלל מתמטי קבוע המגדיר מהו אובדן אזרחי מתקבל על הדעת, למרות שבתי משפט דרשו שימוש במבחן “סבירות” אובייקטיבי. בהקשר של החלל, הסוגיה נוגעת פחות לאובדן אזרחי ישיר, ויותר לאובדן אזרחי עקיף הקשור בקשר סיבתי. כיום, כלי טיס בלתי מאוישים (כטב”ם) מצריכים גישה לשירותי ניווט לווייניים. למעשה, הרבה מסוגי התחמושת המדויקת בעולם תלויים בדומה לכך במערכות ניווט לווייניות גלובליות. לפיכך, השאלה המתבקשת תהיה שאלת היתרון הצבאי הטמון בפגיעה ביכולת של האויב להשתמש בכטב”מים/סוגי תחמושת כאלה והאם הרס כזה יהיה כה רב שאובדן של משהו דוגמת מערכת ה-GPS האמריקנית או מערכת ה-GLONASS הרוסית יהיה “מופרז” ביחס ליתרון הצבאי הצפוי. אם הוא לא יהיה מופרז, אזי ניתן להתקיפן כדין. האובדן האזרחי של מערכות ניווט לווייניות גלובליות כתוצאה מכך יהיה כמובן אדיר, אך המבחן המשפט אינו אובדן “רחב היקף” בסך הכול, אלא אובדן “מופרז” ביחס ליתרון הצבאי הצפוי.

זהירות

 לבסוף ישנו יישום עקרון הזהירות, המחייב כוח תוקף לנקוט בכל אמצעי הזהירות “האפשריים” בבחירת האמצעים והשיטות לביצוע התקפה במטרה למנוע, ובכל מקרה למזער אובדן נלווה של חיי אזרחים, פציעה נלווית של אזרחים ונזק נלווה לאובייקטים אזרחיים. שאלת אמצעי הזהירות בהתקפה רלוונטית במיוחד בתחום הלוחמה מבוססת-החלל. בעוד שאמצעים פיזיים לתקיפת לוויינים כבר הוכיחו את יעילותם, השברים הנוצרים כתוצאה משימוש בטיל או מגרימת נזק פיזי ממשי ללוויין בדרך אחרת, מהווים בעיה משמעותית מבחינת בטיחות והמשך שימוש אזרחי בחלל. חוקי הפיזיקה החלים במקרה של התקפה קינטית הם כאלה, שלוויין שהושמד והשברים הנוצרים כתוצאה מהשמדתו אינם פשוט נופלים ארצה, כמו במקרה של לוחמה על פני כדור הארץ, אלא מקיפים את כדור הארץ במהירות גבוהה (עד 24,000 קמ”ש).

אי לכך, מתכננים צבאיים צפויים להידרש למפות את הנתיבים הצפויים של השברים ואת מסלוליהם החזויים בחלל, והתנגשויות העשויות להיגרם כתוצאה מהם (“אפקט קסלר” שהוזכר בפוסט קודם בסדרת Intercross על ידי בריאן ווידן) צריכות להילקח בחשבון בתהליך התכנון המשפטי הצבאי. לאור עובדות אלה, עקרון הזהירות עשוי לחייב איסור מכוח הדין להשתמש באמצעים קינטיים בעת תקיפת לוויין צבאי של האויב. תחת זאת, תיתכן דרישה לעשות שימוש באמצעי סייבר או אולי בנשק אנרגיה מכוונת ממוקד מאוד כדי לשבש את תפקוד הלוויין מבלי להשמידו.

MILAMOS

פרויקט MILAMOS (המדריך למשפט הבינלאומי החל על שימושים צבאיים בחלל החיצון) הוא ניסיון בינלאומי בן שלוש שנים לזהות ולנסח את הדין החל על שימושים צבאיים בחלל החיצון. מרכיב מפתח בפרויקט זה הוא הדגש הספציפי על סכסוכים מזוינים בחלל. ברור שבמקרה של סכסוך מזוין המערב נכסים מבוססי-חלל, כל ההגנות והעדיפויות המתייחסות לאוכלוסייה האזרחית כפי שנקבעו במשפט ההומניטרי הבינלאומי חייבות לחול. פרויקט זה יבטיח כי כללים אלה של המשפט ההומניטרי הבינלאומי יועלו על הכתב נאמנה, וייושמו – וזה כבר אתגר יותר משמעותי – בהקשרם. הפרויקט מתבצע בראשות אוניברסיטת אדלייד (אוסטרליה) ואוניברסיטת מקגיל (קנדה), ומביא יחדיו מומחים משפטיים וטכניים מקרב ממשלות, הוועד הבינלאומי של הצלב האדום (ICRC), ארגונים לא-ממשלתיים והאקדמיה כדי לדון ולהסכים על הכללים החלים והאופן שבו הם חלים.

חשוב לציין כי כל המומחים המשתתפים בפרויקט מייצגים את עצמם בלבד. הדבר נועד להבטיח תנאים אופטימליים להעמדת גרסה אובייקטיבית, חסרת פניות וניטרלית של המסגרת המשפטית שצריכה לחול. המדריך שיתקבל יתפוס את מקומו לצד מדריכים אחרים מן העת האחרונה שה-ICRC השתתף בהם, כאלה העוסקים בזיהוי כללי המשפט ההומניטרי הבינלאומי החלים בהקשרים מלחמתיים בים, באוויר ובמרחב הסייבר. כיוון שאנחנו אכן חיים ב”עידן המדריך הכתוב”, הצלחתו של פרויקט זה קריטית כדי להבטיח את המשך קיומם של המפעלים האנושיים בחלל החיצון.

ד”ר דייל סטיוונס הוא בעל תואר דוקטור במשפטים (SJD) מאוניברסיטת הרווארד, ומשמש כיום כפרופסור חבר בבית הספר למשפטים של אדלייד. לפני מינויו האקדמי, הוא שימש כקצין משפטים בצי המלכותי האוסטרלי, שם הגיע לדרגת קפטן ומילא תפקידים רבים כקצין מטה ובתחום המבצעי במהלך למעלה מעשרים שנות קריירה בצי. בשנת 2016 מונה להיות העורך הראשי של המדריך למשפט הבינלאומי החל על שימושים צבאיים בחלל החיצון (MILAMOS: Manual on International Law Applicable to Military Uses of Outer Space ). מדובר בפרויקט בינלאומי המתבצע בראשות בית הספר למשפטים של אוניברסיטת אדלייד ואוניברסיטת מקגיל (קנדה), שבו מעורבים יותר מארבעים אנשי מקצוע ואקדמאים בעלי שם עולמי בתחום זה. בפוסט האחרון הזה בסדרה “מדוע החלל החיצון חשוב”, הוא מציג מבוא קצר למשפט ההומניטרי הבינלאומי.

הדעות המובעות במאמר זה הנן של המחבר בלבד, ולא נועדו לייצג כל צד אחר.

קראו עוד:
שבוע הסייבר 2017: משפט הומניטרי בינלאומי, סייבר וחלל

• Why Outer Space Matters: Series Introduction – Mr. Rob Ramey, ICRC
• Humanitarian Uses of Space– Ms. Krystal Wilson, Secure World Foundation
• Satellites Face Increasing Natural and Human-Generated Threats – Brian Weeden, Secure World Foundation
• International Space Law: A Brief Introduction – Major Susan Trepczynski, United States Air Force