מהי עמדת ה-ICRC לגבי הטרור?

ה-ICRC מגנה בתוקף מעשי אלימות הנעשים ללא הבחנה ואשר זורעים אימה בקרב האוכלוסייה האזרחית. כך פעל הארגון במקרים רבים בעבר.

המשפט הבינלאומי ההומניטרי אינו מספק הגדרה למונח 'טרור', אך אוסר את מרבית המעשים הנעשים בסכסוכים מזוינים אשר ייראו בעיני כל כ"מעשי טרור". זהו עקרון בסיסי של המשפט הבינלאומי ההומניטרי. לפי עקרון זה, בסכסוך מזוין, על מי שנלחמים להבחין, בכל עת, בין אזרחים לבין לוחמים ובין אוביקטים אזרחיים לבין מטרות צבאיות. עקרון זה, עקרון ה'הבחנה', מהווה אבן פינה במשפט הבינלאומי ההומניטרי. ממנו נגזרים כללים רבים במשפט הבינלאומי ההומניטרי המכוונים ספציפית להגנת אזרחים, כגון האיסור על התקפות מכוונות או ישירות על אזרחים או אוביקטים אזרחיים, האיסור על התקפות חסרות הבחנה או איסור השימוש ב"מגן אנושי". המשפט ההומניטרי הבינלאומי אוסר גם על לקיחת בני ערובה. אין משמעות משפטית לתיאור מעשי אלימות מכוונים נגד אזרחים או אוביקטים אזרחיים במצבי סכסוך מזוין כמעשי "טרור", משום שמעשים כאלה ממילא כבר מהווים הפרות חמורות של הוראות המשפט ההומניטרי הבינלאומי.

יתר על כן, המשפט הבינלאומי ההומניטרי אוסר ספציית על "אמצעי" טרור ו"מעשי טרור". סעיף 33 לאמנת ג'נבה הרביעית קובע כי "עונשים קיבוציים וכן כל אמצעי הפחדה או אימתנות אסורים". סעיף 4 לפרוטוקול הנוסף השני אוסר "מעשי טרור" נגד בני האדם אשר אינם נוטלים חלק ישיר, או אשר חדלו ליטול חלק במעשי האיבה. מטרתן העיקרית של הוראות אלה היא להדגיש כי אין להטיל, לא על יחידים ולא על אוכלוסיות אזרחיות, ענישה קולקטיבית אשר בין היתר זורעת בבירור אימה, טרור. הפרוטוקולים הנוספים הראשון והשני גם אוסרים על מעשים שמטרתם העיקרית היא זריעת אימה בקרב האוכלוסיה האזרחית: "מעשי אלימות או איומים באלימות שמטרתם העיקרית היא לזרוע פחד בקרב האוכלוסיה האזרחית הינם אסורים." (ר' סעיף 51(2) לפרוטוקול הנוסף הראשון; סעיף 13(2) לפרוטוקול הנוסף השני). הוראות אלה אינן אוסרות על התקפות חוקיות על מטרות צבאיות, אשר עלולות להפיץ אימה בקרב אזרחים, אך הן מוציאות אל מחוץ לגדר החוק התקפות המכוונות ספיציפית לזריעת אימה בקרב אזרחים – לדוגמה, מערכות הפגזה או צליפה נגד אזרחים בשטחים עירוניים.

מאחר שהמשפט ההומניטרי הבינלאומי חל רק במהלך סכסוך מזוין, אין הוא מסדיר מעשי טרור הנעשים בעִתות שלום. אך על מעשים כאלה חל החוק, קרי, החוק המקומי והבינלאומי, במיוחד דיני זכויות אדם. ללא קשר למניעי מבַצעיהם, במעשי טרור הנעשים שלא במסגרת סכסוך מזוין יש לטפל באמצעות כלים מקומיים או סוכנויות אכיפת חוק בינלאומיות. מדינות יכולות לנקוט מספר צעדים למניעת או דיכוי מעשי טרור, כגון איסוף מודיעין, שיתוף פעולה משטרתי ומשפטי, סנקציות פליליות, חקירות מימון, הקפאת נכסים או לחץ דיפלומטי וכלכלי על מדינות הנאשמות בסיוע לחשודים בטרור.

ומה עם מה שמכנים 'המלחמה בטרור'

זהו מונח ששימש לתיאור מגוון צעדים ופעולות שמטרתם למנוע התקפות טרור ולהילחם בהן. צעדים אלה כוללים איסוף מודיעין, הטלת סנקציות כספיות ושיתוף פעולה משפטי; וגם סכסוך מזוין יכול להימנות עִמם. יש מחלוקת ניכרת לגבי הסיווג המשפטי של מה שלעתים קרובות מכונה 'המלחמה העולמית בטרור'. בעוד שבמדינות מסוימות המונח הפך לחלק מהעגה היומיומית, נותר בעינו הצורך לבחון לאור המשפט הבינלאומי ההומניטרי  האם זהו כלי רטורי בלבד או האם הוא מתייחס לסכסוך מזוין עולמי במובן המשפטי. בהתבסס על ניתוח של העובדות שלרשותנו, ה-ICRC אינו חולק בהשקפה שלפיה מתנהלת מלחמה עולמית; לצורך הסיווג המשפטי של סיטואציות אלימות שמתייחסים אליהן כחלק מה'מלחמה בטרור', הארגון נוקט בגישה של כל מקרה לגופו. במילים פשוטות, במקום שבו האלימות מגיעה לסף של סכסוך מזוין, בין אם הוא בינלאומי או שאינו בינלאומי, המשפט הבינלאומי ההומניטרי חל. במקום שבו הוא אינו חל, גופי דינים אחרים נכנסים לתמונה.

למשל, היבטים ספציפיים של המאבק בטרור, שהוחל בהם אחרי ההתקפות על ארה"ב ב-11 בספטמבר 2001 מגיעים לכדי סכסוך מזוין כפי הגדרתו במשפט ההומניטרי הבינלאומי. המלחמה שהקואליציה בהנהגת ארה"ב מנהלת באפגניסטן מאז אוקטובר 2001 היא דוגמה לכך. תחולת אמנות ג'נבה וכללי המשפט הבינלאומי המנהגי על סכסוך מזוין בינלאומי זה, שהיו מעורבים בו הקואליציה בהנהגת ארה"ב מצד אחד, ואפגניסטן מהצד השני, היתה תחולה מלאה. ואולם, חלק גדול מהאלימות המתרחשת בחלקים אחרים של העולם, אשר מתוארת בדרך כלל כאלימות "טרור", מבוצעת על ידי קבוצות המאורגנות ארגון רופף (רשתות) או יחידים החולקים לכל היותר אידיאולוגיה משותפת. ספק אם ניתן לסווג קבוצות ורשתות אלה כצד לכל סוג שהוא של סכסוך מזוין.

'טרור' הוא תופעה. הן מעשית והן חוקית, אי אפשר לנהל מלחמה נגד תופעה, אלא רק נגד צדדים לסכסוך מזוין הניתנים לזיהוי. מטעמים אלה, יהיה זה נכון יותר לדבר על 'מאבק בטרור' שהוא מרובה פנים, מאשר על 'מלחמה בטרור'.

איזה חוק חל על מי שנעצרים במסגרת המאבק נגד הטרור?

1. אנשים שנעצרו בקשר עם סכסוך מזוין בינלאומי אשר מנוהל כחלק מהמאבק בטרור – כבמקרה של אפגניסטן עד לכינון הממשלה החדשה ביוני 2002 – מוגנים על ידי המשפט הבינלאומי ההומניטרי החל על סכסוכים מזוינים בינלאומיים.

א. ללוחמים שנשבו יש להעניק מעמד של שבויי מלחמה וניתן להחזיק בהם עד תום הלחימה הפעילה באותו סכסוך מזוין בינלאומי. אין להעמיד שבויי מלחמה לדין רק על השתתפות בלחימה, אך ניתן להעמידם לדין בגין כל פשע מלחמה שאפשר שביצעו. במקרה כזה, ניתן להחזיקם עד שסיימו לרצות כל עונש שנגזר עליהם. אם מעמד שבוי המלחמה של אסיר כלשהו מוטל בספק, יש להקים טריבונל שיפוטי בר סמכא לפסוק בעניין זה.

ב. לאזרחים שנעצרו מטעמי הכרח בטחוני יש לתת את ההגנה שמעניקה אמנת ג'נבה הרביעית. אמנת ג'נבה הרביעית מגנה על לוחמים שאינם עומדים בקריטריונים של מעמד של שבויי מלחמה (למשל, מי שאינם נושאים נשק בגלוי) או אזרחים שנטלו חלק ישיר בלחימה בסכסוך מזוין בינלאומי (המכונים לוחמים בלתי חוקיים או לוחמים שאינם נהנים מהזכויות המוקנות) בתנאי שהם בני לאום האויב. בשונה משבויי מלחמה, ניתן להעמיד אנשים אלה לדין על פי החוק המקומי של המדינה העוצרת הן בגין התחמשות, והן בגין כל מעשה פלילי שאפשר שביצעו. ניתן לאוסרם עד שיסיימו לרצות כל גזר דין שהוטל עליהם. אם אין מעמידים אותם לדין, יש לשחררם מייד לכשטעמי ההכרח הבטחוני שהובילו לכליאתם יפסיקו להתקיים.

2. אנשים שנעצרו בקשר עם סכסוך מזוין שאינו בינלאומי אשר מנוהל כחלק מהמאבק בטרור מוגנים על ידי סעיף 3 המשותף לכל אמנות ג'נבה, הפרוטוקול הנוסף השני מקום שבו הוא חל, וכללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי המִנהגי הנוגעים בדבר. גם הוראות דיני זכויות האדם והחוק המקומי חלים עליהם. הם זכאים לאותן ערבויות למשפט הוגן שמעניק המשפט הבינלאומי ההומניטרי ודיני זכויות האדם, אם מעמידים אותם לדין בגין פשעים שביצעו.

3. כל מי שנעצרו בַּמאבק נגד הטרור ומחוץ להקשר של סכסוך מזוין מוגנים על ידי החוק המקומי של המדינה העוצרת ועל ידי דיני זכויות האדם. הם מוגנים באמצעות הערבויות למשפט הוגן שמעניקים גופי דינים אלה, אם מעמידים אותם לדין בגין פשעים שביצעו.

לעולם אין לראות במי שנתפס במסגרת המאבק נגד טרור כמי שעומדים מחוץ לחוק. החוק אינו שותק בנוגע להגנתם. אין "חור שחור" (לקוּנָה).