ความทุกข์ทรมานและหายนะอันเกิดจากการขัดกันทางอาวุธในปัจจุบันนั้นรุนแรงมากจนแทบจะเกินคำบรรยาย ทั้งเมืองถูกทำลายราบคาบ โรงพยาบาลเหลือเพียงซากปรักหักพัง พลเรือนต้องดิ้นรนให้มีชีวิตรอดโดยปราศจากอาหาร น้ำ ไฟฟ้า หรือการดูแลทางการแพทย์ที่เพียงพอ ผู้คนได้รับบาดเจ็บ ทุพพลภาพถาวร จิตใจบอบช้ำอย่างแสนสาหัส และถูกสังหาร การขัดกันทางอาวุธยังทำลายระบบนิเวศ และทำให้วิกฤตสิ่งแวดล้อมและสภาพภูมิอากาศทั่วโลกทวีความรุนแรงอย่างรวดเร็วมากขึ้น

หลักการและกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศว่าด้วยการสู้รบมีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองพลเรือนและวัตถุพลเรือนจากอันตรายของปฏิบัติการทางทหาร โดยการพยายามรักษาสมดุลระหว่างความจำเป็นในการบรรลุเป้าหมายทางทหารอันชอบด้วยกฎหมายกับการจำกัดการสูญเสียชีวิต ความทุกข์ทรมาน ​การบาดเจ็บ และการทำลายล้างอันจะเกิดขึ้นจากการขัดกันทางอาวุธ แต่หลักการและกฎเกณฑ์นี้กำลังเผชิญปัญหาจากการถูกตีความอย่างกว้างจนเกินไปซึ่งบ่อนทำลายสมดุลอันละเอียดอ่อนและเจตนารมณ์ดั้งเดิมในการรักษาชีวิต เลี่ยงความเสียหายแก่พลเรือน วัตถุพลเรือน ตลอดจนธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ หลักการและกฎเกณฑ์นี้ยังถูกตั้งคำถามเนื่องจากมีการใช้ระเบิดสังหารบุคคลและระเบิดพวงเพิ่มขึ้นอย่างน่าตกใจและก่อให้เกิดการบาดเจ็บหรือเสียชีวิตที่เพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วย อาวุธเหล่านี้สังหารและสร้างความพิการแก่ผู้คนโดยไม่เลือกเป้าหมาย และสร้างความสูญเสียอย่างต่อเนื่องแก่มนุษย์ถึงแม้ความขัดแย้งจะสิ้นสุดลงไปเป็นเวลานานแล้วก็ตาม

ในบทนี้ ไอซีอาร์ซีจะนำเสนอความเห็นทางกฎหมายบางส่วนที่เกี่ยวกับการใช้หลักสุจริตในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศว่าด้วยการสู้รบ ซึ่งอาจป้องกันหรือบรรเทาความเสียหายแก่พลเรือนจากสงครามในเขตเมือง คุ้มครองการดูแลรักษาชีวิตในสถานพยาบาล ป้องกันวิกฤตร้ายแรงด้านอาหาร และปกป้องธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนจะกล่าวถึงประเด็นที่ว่าการปฏิบัติตามและเคารพสนธิสัญญาว่าด้วยอาวุธต่าง ๆ อาจป้องกันการทำลายล้างชีวิตและความเป็นอยู่ของมนุษย์ได้อย่างไร

การขัดกันทางอาวุธที่เกิดขึ้นในเขตเมือง

การสู้รบในเขตเมืองทั่วโลก เช่น มาริอูโปล กาซา และคาร์ทูม ยังคงสร้างความทุกข์ทรมานและความเสียหายอย่างมหาศาลต่อพลเรือน สงครามในเขตเมืองนั้นสร้างผลกระทบสะสมเป็นวงกว้าง ทั้งที่เกิดขึ้นทันทีและในระยะยาว ผลกระทบที่ว่ามีตั้งแต่การเสียชีวิตของพลเรือนเป็นจำนวนมหาศาล ความทุกข์ทรมานที่เกิดแก่ร่างกายและจิตใจอย่างแสนสาหัส บริการสาธารณูปโภคพื้นฐานในเขตเมืองและโดยรอบใช้การไม่ได้เป็นเวลานาน ประชาชนจำนวนมากต้องพลัดถิ่น มีการแพร่ระบาดของโรคติดต่อ การดำรงชีวิตของผู้คนเป็นไปอย่างยากลำบาก เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม ไปจนถึงการพัฒนาหยุดชะงักเป็นระยะเวลาหลายทศวรรษจนทำให้หลายพื้นที่ไม่สามารถอยู่อาศัยได้ ทั้งนี้ เมื่อ ค.ศ. 2022 กลุ่มองค์กรกาชาดและเสี้ยววงเดือนแดงระหว่างประเทศ (กลุ่มองค์กรกาชาด ฯ) ได้มีการรับรอง “แผนปฏิบัติการป้องกันและรับมือกับผลกระทบทางมนุษยธรรมจากสงครามในเขตเมือง” และล่าสุดได้ออก “ข้อเรียกร้องเนื่องด้วยสงครามในเขตเมือง” ในการประชุมกาชาดและเสี้ยววงเดือนแดงระหว่างประเทศครั้งที่ 34 โดยทั้งไอซีอาร์ซี กลุ่มองค์กรกาชาด ฯ และบรรดาองค์กรด้านมนุษยธรรม ต่างดำเนินการอย่างต่อเนื่องเพื่อผลักดันศักยภาพของตนในการป้องกันและรับมือกับผลทำลายล้างจากการทำสงครามในเขตเมือง แต่ผลกระทบด้านมนุษยธรรมที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่มีขนาดและความซับซ้อนที่มหาศาลเกินกว่าศักยภาพของทุกหน่วยงานมนุษยธรรมรวมกันจะรองรับได้ แม้จะมีความร่วมมือกันทั้งในเรื่องความเชี่ยวชาญ การปฏิบัติงานในพื้นที่ และทรัพยากรเงินทุนแล้วก็ตาม

ในรายงานข้อท้าทายกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศฉบับ ค.ศ. 2019 ไอซีอาร์ซีได้เรียกร้องให้ยกระดับการคุ้มครองพลเรือนและการเคารพกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศในบริบทการทำสงครามในเขตเมือง กระนั้นก็ตาม ไอซีอาร์ซีพบว่าสถานการณ์ของผู้คนที่ได้รับผลกระทบจากสงครามในเขตเมือง การปิดล้อม และการใช้อาวุธในพื้นที่อยู่อาศัยอันก่อให้เกิดการทำลายล้างโดยไม่เลือกเป้าหมายนั้น กลับเลวร้ายลงยิ่งกว่าเดิม

การคุ้มครองพลเรือนผู้ตกอยู่ท่ามกลางการสู้รบในเขตเมืองนั้นตั้งต้นจากการปฏิบัติตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศโดยสุจริตใจ ซึ่งต้องเริ่มกระทำตั้งแต่ก่อนการสู้รบจะปะทุขึ้น อย่างไรก็ตาม หายนะอันเกิดจากการสู้รบในเขตเมืองทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า ภาคีคู่พิพาทนั้นตีความหรือปรับใช้กฎเกณฑ์ต่าง ๆ แห่งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศอย่างไร ทั้งนี้ กฎเกณฑ์ว่าด้วยการสู้รบกำหนดให้มีการรักษาสมดุลอย่างรอบคอบระหว่างความจำเป็นทางทหารกับหลักมนุษยธรรมเพื่อคุ้มครองพลเรือนอย่างมีประสิทธิภาพ ดังปรากฏในหลักการต่าง ๆ อาทิ หลักความได้สัดส่วน ซึ่งกำหนดว่าความเสียหายข้างเคียงที่เกิดขึ้นกับพลเรือนจะต้องไม่เกินไปกว่าความได้เปรียบทางการทหารที่จะเกิดขึ้นจากการโจมตี หลักการใช้ความระมัดระวัง ซึ่งกำหนดว่าภาคีคู่พิพาทจะต้องใช้มาตรการระมัดระวังทุกมาตรการที่จะทำได้เพื่อหลีกเลี่ยงและลดความเสียหายต่อพลเรือนในทุกกรณีโดยใช้ข้อพิจารณาทางมนุษยธรรมและทางทหารในทุกแง่มุม และหลักการของพันธกรณีที่จะต้อง “มุ่งมั่น” ให้บรรลุข้อตกลงในระดับพื้นที่เพื่อการขนย้ายพลเรือนบางกลุ่มออกจากเขตที่ถูกปิดล้อมไว้ ทั้งนี้ กฎเกณฑ์ในการสู้รบไม่ได้กำหนดให้ “จำนวนพลเรือนผู้เสียชีวิตหรือได้รับบาดเจ็บต้องเป็นศูนย์” แต่เป้าหมายและวัตถุประสงค์ของหลักการพื้นฐานอันเป็นเบื้องหลังกฎเกณฑ์เหล่านี้ คือ การให้ความเคารพและคุ้มครองประชากรพลเรือนและวัตถุพลเรือนจากอันตรายที่เกิดขึ้นจากปฏิบัติการทางทหาร

อย่างไรก็ดี ฉันทามติในเรื่องการสร้างสมดุลอันละเอียดอ่อนนี้กำลังประสบความเสี่ยงที่จะถูกนำไปใช้ในทางตรงกันข้าม เนื่องจากวิธีการสู้รบที่เกิดขึ้นในทางปฏิบัติและการตีความกฎหมายบางอย่างเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการดำเนินการดังกล่าวได้สร้างผลลัพธ์อันย้อนแย้งกับเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของกฎเกณฑ์นี้ การที่ภาคีคู่พิพาทในการขัดกันทางอาวุธตีความหลักการและกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศด้วยความหย่อนยานมากขึ้นเรื่อย ๆ เป็นการสร้างบรรทัดฐานอันตรายที่จะนำไปสู่ผลลัพธ์อันน่าเศร้าสลดแก่ทุกฝ่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีการใช้อาวุธระเบิดหนักอย่างต่อเนื่องในพื้นที่ประชากรหนาแน่นและการโจมตีเป้าหมายซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่จำเป็นต่อการส่งมอบบริการสาธารณูปโภคพื้นฐานแก่พลเรือน

ก. การใช้อาวุธระเบิดหนักในพื้นที่ประชากรหนาแน่น และการปรับเปลี่ยนทัศนคติที่จำเป็นเร่งด่วน

การใช้อาวุธระเบิดที่มีอานุภาพการทำลายล้างเป็นวงกว้าง (หรือที่เรียกว่า อาวุธระเบิด “หนัก”) โดยภาคีคู่พิพาทนั้น สร้างหายนะให้เกิดขึ้นระหว่างการสู้รบในเขตเมืองอย่างต่อเนื่อง

ในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2022 รัฐต่าง ๆ ได้ให้การยอมรับว่าการใช้อาวุธเหล่านี้มีความเสี่ยงจะเพิ่มอันตรายต่อพลเรือน ผ่านการรับรองปฏิญญาทางการเมืองว่าด้วยการยกระดับการคุ้มครองพลเรือนจากผลกระทบทางมนุษยธรรมอันเกิดจากการใช้อาวุธระเบิดในพื้นที่ประชากรหนาแน่น (ปฏิญญาทางการเมือง ฯ) และในเดือนสิงหาคม ค.ศ.​ 2024 ปฏิญญาฉบับนี้ก็ได้รับความเห็นชอบจากรัฐทั้งหมด 87 รัฐ

ในปฏิญญาทางการเมือง ฯ มีการเน้นย้ำยืนยันพันธกรณีหลักภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศและความเชื่อมโยงกับการใช้อาวุธระเบิดในพื้นที่ประชากรหนาแน่น อีกทั้งยอมรับว่าต้องมีการดำเนินการมากกว่านี้เพื่อให้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศได้รับการปรับใช้และปฏิบัติตามอย่างสมบูรณ์และเป็นสากล

กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศไม่มีระบุห้ามใช้อาวุธระเบิดในพื้นที่ประชากรหนาแน่น แต่เนื่องจากอาวุธเหล่านี้มีความเสี่ยงสร้างผลกระทบเกินไปกว่าเป้าหมายทางทหาร จึงเป็นการยากที่จะใช้อาวุธเหล่านี้ให้สอดคล้องกับกฎเกณฑ์ที่สำคัญภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ อย่างเช่น ข้อห้ามการโจมตีโดยไม่เลือกเป้าหมายและไม่ได้สัดส่วน และหน้าที่ที่จะต้องใช้มาตรการระมัดระวังทุกมาตรการที่จะทำได้เพื่อหลีกเลี่ยงหรือลดความเสียหายข้างเคียงต่อพลเรือน ด้วยความตระหนักถึงความเสี่ยงและผลทำลายล้างอันเกิดจากการใช้อาวุธเหล่านี้ ตลอดหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา กลุ่มองค์กรกาชาด ฯ จึงเรียกร้องให้บรรดารัฐและภาคีคู่พิพาทในการขัดกันทางอาวุธหลีกเลี่ยงการใช้อาวุธระเบิดหนักในเขตเมืองและพื้นที่อื่นที่ประชากรหนาแน่น โดยอาวุธระเบิดหนักไม่ควรนำไปใช้ในพื้นที่ประชากรหนาแน่น เว้นเสียแต่ว่าจะมีมาตรการบรรเทาผลกระทบที่เพียงพอในการจำกัดขอบเขตความเสียหายและความเสี่ยงที่อาจเกิดความเสียหายแก่พลเรือน

ในประการสำคัญ ปฏิญญาทางการเมือง ฯ ระบุคำมั่นหลักว่า “จะรับรองและปรับใช้นโยบายและแนวปฏิบัติทั้งหลายเพื่อหลีกเลี่ยงความเสียหายแก่พลเรือน รวมไปถึงการจำกัดหรืองดเว้นการใช้อาวุธระเบิดในพื้นที่ประชากรหนาแน่นตามสมควรเมื่อคาดหมายได้ว่าการใช้อาวุธดังกล่าวจะสร้างความเสียหายแก่พลเรือนหรือวัตถุพลเรือน” ในรายงานที่ออกเมื่อ ค.ศ. 2022 ของไอซีอาร์ซี เรื่อง “อาวุธระเบิดที่มีผลกระทบในวงกว้าง ตัวเลือกอันตรายถึงชีวิตในพื้นที่ประชากรหนาแน่น” ได้มีการประเมินเชิงลึกเกี่ยวกับการใช้อาวุธเหล่านี้จากหลากหลายมิติ ทั้งในมิติมนุษยธรรม เทคนิค กฎหมาย นโยบาย และแนวปฏิบัติ และได้มีข้อเสนอแนะโดยละเอียดแก่หน่วยงานทางการเมืองและกองทัพของทั้งฝ่ายรัฐและฝ่ายกลุ่มติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐ ในเรื่องมาตรการที่สามารถดำเนินการได้และควรดำเนินการเพื่อลดการใช้อาวุธระเบิดหนักในพื้นที่ประชากรหนาแน่นและส่งเสริมการคุ้มครองพลเรือนและวัตถุพลเรือน ทั้งนี้ ไอซีอาร์ซีหวังว่ารัฐต่าง ๆ จะเห็นประโยชน์จากข้อเสนอแนะเหล่านี้ รวมทั้งนำไปใช้เพื่อดำเนินการตามคำมั่นที่ให้ไว้ในปฏิญญาทางการเมือง ฯ ด้วย

ในปฏิญญาทางการเมือง ฯ บรรดารัฐยังให้คำมั่นว่า “จะคำนึงถึงผลกระทบทางตรงและทางอ้อมที่เกิดขึ้นต่อพลเรือนและวัตถุพลเรือน อันสามารถคาดหมายได้อย่างสมเหตุสมผลในระหว่างการวางแผนปฏิบัติการทางทหารและดำเนินปฏิบัติการโจมตีในพื้นที่ประชากรหนาแน่น และจะประเมินความเสียหายเท่าที่สามารถกระทำได้ รวมถึงระบุบทเรียนที่ได้รับ” ทั้งนี้ เพื่อช่วยให้รัฐสามารถปฏิบัติตามคำมั่นนี้ได้ ไอซีอาร์ซีจึงได้จัดการประชุมผู้เชี่ยวชาญใน ค.ศ. 2023 เพื่อแลกเปลี่ยนความเห็นเกี่ยวกับการดำเนินการที่จำเป็นเพื่อป้องกัน บรรเทา และรับมือกับผลกระทบทางอ้อมจากการใช้อาวุธระเบิดในพื้นที่ประชากรหนาแน่นที่มีต่อบริการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน และจัดทำข้อเสนอแนะโดยละเอียดในเรื่องดังกล่าว

ในมุมมองของไอซีอาร์ซี ปฏิญญาทางการเมือง ฯ ได้ส่งสัญญาณอย่างชัดเจนว่าภาคีคู่พิพาทต้องเปลี่ยนวิธีการวางแผนและสู้รบในพื้นที่ประชากรหนาแน่นเพื่อคุ้มครองพลเรือนและวัตถุพลเรือนจากความเสียหาย การเปลี่ยนแปลงวิธีคิดและมุมมองในเรื่องนี้เป็นสิ่งที่มีความจำเป็นยิ่ง

ไอซีอาร์ซีชมเชยรัฐบาลในหลายประเทศที่ให้การรับรองปฏิญญาทางการเมือง ฯ และขอสนับสนุนอย่างจริงจังให้รัฐบาลในประเทศอื่นดำเนินการเช่นเดียวกันโดยไม่ล่าช้า ปฏิญญาทางการเมือง ฯ มีศักยภาพที่จะสร้างความเปลี่ยนแปลงอย่างแท้จริงต่อพลเรือนหากได้รับการปฏิบัติตามอย่างเหมาะสม ประชาคมนานาชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หน่วยงานทางการเมืองและทางทหาร ต้องหันมาร่วมมือกันเพื่อยกระดับการสนับสนุนปฏิญญาทางการเมือง ฯ และจัดให้มีการปฏิบัติตามอย่างมีประสิทธิภาพ ถึงเวลาแล้วที่จะต้องเปลี่ยนคำมั่นอันสูงส่งให้กลายเป็นมาตรการ นโยบาย และแนวปฏิบัติที่มีประโยชน์ และช่วยบรรเทาทุกข์แก่มนุษย์ทั้งในระหว่างการขัดกันทางอาวุธและในภายหลัง

ข. การคุ้มครองโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่จำเป็นต่อการให้บริการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานแก่พลเรือน

หนึ่งในความเสี่ยงสำคัญซึ่งอาจมีผลต่อชีวิตและความเป็นอยู่ของผู้คนระหว่างความขัดแย้งในเขตเมือง คือ การขัดข้องของบริการสาธารณูปโภคพื้นฐาน อาทิ ไฟฟ้า การดูแลสุขภาพ น้ำ การบำบัดน้ำเสียและการจัดการสิ่งปฏิกูล รวมไปถึงระบบตลาดซึ่งมีอาหารและสิ่งจำเป็นอื่นสำหรับครัวเรือน การโทรคมนาคม ระบบการเงิน ระบบขนส่งประชาชนและสินค้า การศึกษา หรือกล่าวโดยสรุป คือ ทุกระบบที่เกี่ยวเนื่องกันและจำเป็นต่อการใช้ชีวิตอย่างปลอดภัยของผู้คนในเขตเมืองและสภาพแวดล้อมอื่นที่มีประชากรหนาแน่น โดยสาเหตุหลักที่ทำให้เกิดภาวะขัดข้องเช่นนี้ คือ โครงสร้างพื้นฐานสำหรับบริการสาธารณูปโภคได้รับความเสียหาย ซึ่งดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า มักเกิดจากการใช้อาวุธระเบิดหนักที่สร้างความเสียหายข้างเคียงเป็นวงกว้างแก่โครงสร้างพื้นฐานของพลเรือน

อย่างไรก็ตาม บางครั้งโครงสร้างพื้นฐานสำหรับพลเรือนก็ตกเป็นเป้าหมายการโจมตีโดยเจตนาและโดยตรง นอกจากนี้ โครงสร้างพื้นฐานสำคัญก็อาจได้รับความเสียหายข้างเคียง โดยเฉพาะเมื่อมีการใช้อาวุธระเบิดหนักโจมตีเป้าหมายที่อยู่บริเวณใกล้เคียง ซึ่งเป็นประเด็นที่ประชาคมนานาชาติได้แสดงความกังวลมาเป็นเวลานเวลา็นหลายปี

1. ข้อจำกัดที่เกิดจากการนิยาม “เป้าหมายทางทหาร”

ส่วนใหญ่แล้ว เมืองคือพื้นที่ของพลเรือนอันเป็นบริเวณที่เต็มไปด้วยพลเรือนและวัตถุพลเรือน สิ่งที่รัฐถือว่าเป็น “โครงสร้างพื้นฐานสำคัญ” โดยมากจะประกอบด้วยวัตถุพลเรือนตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ จึงย่อมได้รับการคุ้มครองจากการโจมตีโดยตรง การโต้ตอบ และความเสียหายข้างเคียงอันสามารถหลีกเลี่ยงได้หรือที่เกินสัดส่วน และจะได้รับการสันนิษฐานไว้ก่อนว่ามีสถานะพลเรือน นอกจากนี้ การโจมตีวัตถุเหล่านี้โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อสร้างความหวาดกลัวในหมู่ประชากรพลเรือนก็เป็นเรื่องที่ห้ามทำในทางกฎหมาย

ข้อท้าทายประการหนึ่ง คือ ในบางครั้ง โครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่จำเป็นต่อการส่งมอบบริการสาธารณูปโภคพื้นฐานถูกใช้พร้อมกันโดยพลเรือนและกองทัพของภาคีคู่พิพาท ตัวอย่างในกรณีนี้ ได้แก่ โครงสร้างพื้นฐานบางอย่างที่เกี่ยวข้องกับพลังงาน ระบบอวกาศและระบบสื่อสาร และเส้นทางการขนส่งสินค้า (เช่น ถนน สะพาน ระบบขนส่ง ท่าอากาศยานและสนามบิน และท่าเรือ)

ในกรณีนี้ โครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวก็อาจตกเป็นเป้าโจมตีได้ในบางสภาวการณ์  อย่างไรก็ดี แม้จะปรากฏข้อเท็จจริงว่าโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมดหรือบางส่วนถูกใช้สอยโดยกองทัพของภาคีคู่พิพาทในการขัดกันทางอาวุธ ก็ยังไม่เพียงพอที่จะทำให้โครงสร้างพื้นฐานนั้นเข้าข่ายเป็นเป้าหมายทางทหารตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ เนื่องจากจะต้องปรากฏข้อเท็จจริงครบองค์ประกอบตามนิยามของ “เป้าหมายทางทหาร”  กล่าวคือ 1. ลักษณะ สถานที่ตั้ง วัตถุประสงค์ (เป้าหมายการใช้งานในอนาคต) หรือการใช้สอยของโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมดหรือบางส่วนจะต้องสร้างประสิทธิผลให้แก่การปฏิบัติการ ”ทางทหาร” และ 2. การทำลายโครงสร้างพื้นฐานนั้น ไม่ว่าจะทั้งหมดหรือบางส่วน รวมถึงการยึดครอง หรือการทำให้หมดสมรรถภาพ ต้องสร้างความได้เปรียบทางทหารอย่างแน่ชัด โดยโครงสร้างพื้นฐานที่กล่าวถึงจะต้องมีครบทั้งสององค์ประกอบนี้

ในการประเมินว่าโครงสร้างพื้นฐานสำหรับพลเรือนทั้งหมดหรือบางส่วนได้กลายเป็นเป้าหมายทางทหารหรือไม่นั้น ตามองค์ประกอบแรก คือ ประสิทธิผลที่วัตถุดังกล่าวสร้างให้กับปฏิบัติการทางทหารของฝ่ายศัตรู นั้น จะต้องปรากฏความเชื่อมโยงอันใกล้ชิดระหว่างการใช้โครงสร้างพื้นฐานส่วนที่กล่าวถึงกับการสู้รบ ซึ่งความเชื่อมโยงนี้โดยปกติจะเกี่ยวเนื่องกับกิจกรรมเชิงยุทธวิธีและเชิงปฏิบัติการ เช่น การส่งไฟฟ้าจากสถานีไฟฟ้าไปยังศูนย์บัญชาการทหาร หรือ ระบบการบังคับบัญชา การควบคุม และการสื่อสาร หรือในบางสภาวการณ์จะมีความเกี่ยวโยงกับปฏิบัติการในระดับกลยุทธ์ที่มีเป้าหมายให้เกิดผลทางทหารโดยตรง เช่น การกำหนดเป้าหมายโจมตีส่วนหนึ่งของโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานเพื่อขัดขวางความสามารถในการป้องกันภัยทางอากาศของฝ่ายศัตรูหรือการก่อความเสียหายแก่การผลิตยุทโธปกรณ์สงคราม

สำหรับองค์ประกอบที่สอง คือ การทำลายเป้าหมายนั้นต้องสร้างความได้เปรียบที่เป็นรูปธรรมและเห็นได้ชัดแก่กองทัพที่ต้องการโจมตีส่วนหนึ่งของโครงสร้างพื้นฐาน โดยพิจารณาตามสภาวการณ์ขณะที่ดำเนินการนั้น มิใช่ความได้เปรียบทางทหารเชิงสมมุติในอนาคต การใช้วิธีคาดคะเนและใช้หลักเกณฑ์แบบเหมารวมเพื่อจัดประเภทระบบขนส่ง โครงข่ายไฟฟ้า หรือเครือข่ายระบบสื่อสารทั้งหมดที่อยู่ภายใต้อำนาจควบคุมของฝ่ายศัตรูให้เป็นเป้าหมายทางทหารนั้นไม่สอดคล้องกับกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ เนื่องจากขัดต่อเงื่อนไขตามกฎหมายที่กำหนดให้ใช้ความระมัดระวังทั้งปวงเท่าที่เป็นไปได้เพื่อตรวจสอบลักษณะของเป้าหมายที่กำหนด การโจมตีโดยใช้หลักเกณฑ์จำแนกอย่างกว้างเช่นนี้มีความเป็นไปได้อย่างยิ่งที่จะละเมิดหลักการแยกแยะ

การโจมตีโครงสร้างพื้นฐานของพลเรือนที่เกิดขึ้นหลายครั้งนั้นมิได้เป็นไปเพื่อบั่นทอนขีดความสามารถทางการทหารของฝ่ายศัตรู แต่เป็นด้วยเหตุผลทางการเมืองหรือทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเพื่อบีบบังคับให้ฝ่ายศัตรูนั่งโต๊ะเจรจา สร้างอิทธิพลเหนือเจตจำนงของประชากร ข่มขู่ผู้นำทางการเมือง หรือลดทอนศักยภาพทางเศรษฐกิจของฝ่ายศัตรู เหตุผลเหล่านี้ไม่สามารถนำมาใช้ประกอบการตัดสินว่าวัตถุใดเป็นเป้าหมายทางทหารภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศได้ แม้ว่าวัตถุดังกล่าวจะมีส่วนสนับสนุนความสามารถในการทำสงครามของฝ่ายศัตรูก็ตาม หากวัตถุนั้นไม่มีลักษณะตามองค์ประกอบการเป็นเป้าหมายทางทหาร การมุ่งเป้าโจมตีต่อวัตถุนั้นจะขัดต่อกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ

นิยามของคำว่าเป้าหมายทางทหารและข้อจำกัดที่เกี่ยวเนื่องนั้นมีความสำคัญอย่างมากในการคุ้มครองโครงสร้างพื้นฐานสำคัญและการคุ้มครองพลเรือนโดยทั่วไป  และการตีความคำนิยามดังกล่าวโดยกว้างเกินไปจากความหมายโดยทั่วไปและขัดแย้งกับเจตนารมณ์ในการคุ้มครองพลเรือนจากภยันตรายที่เกิดจากการปฏิบัติการทางทหารนั้น เป็นการบั่นทอนประสิทธิภาพของกรอบความคุ้มครองทั้งหลายที่สร้างขึ้นโดยกฎเกณฑ์ที่ใช้กำกับการสู้รบ

2. การโจมตีโครงสร้างพื้นฐานของพลเรือนเพียงเพราะครบองค์ประกอบการเป็นเป้าหมายทางทหารสามารถกระทำได้หรือไม่ และข้อจำกัดอื่นที่กำหนดไว้ตามกฎเกณฑ์การสู้รบ

หากโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นทั้งหมดหรือเพียงบางส่วนถูกใช้สอยในลักษณะที่ตรงตามองค์ประกอบของนิยาม “เป้าหมายทางทหาร” โครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวก็จะถือว่าเป็นเป้าหมายทางทหาร อย่างไรก็ตาม ข้อเท็จจริงนี้ก็มิใช่ใบอนุญาตที่เปิดช่องให้สามารถทำการโจมตีได้โดยไม่มีข้อจำกัด

อันที่จริง กฎเกณฑ์ทั้งหมดภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศที่ให้การคุ้มครองประชากรพลเรือนจากผลกระทบของการสู้รบยังคงมีผลใช้บังคับ และที่สำคัญยังรวมไปถึงข้อห้ามการโจมตีโดยไม่เลือกเป้าหมายและไม่ได้สัดส่วน และกฎเกณฑ์ว่าด้วยการใช้ความระมัดระวังในการโจมตีและลดผลกระทบที่จะเกิดจากการโจมตีด้วย

เมื่อพิจารณาหลักความได้สัดส่วนและหลักการระมัดระวัง ปัญหาหนึ่งที่สำคัญ คือ การพิจารณาถึงประเภทความเสียหายข้างเคียงต่อพลเรือนขณะทำการวางแผนและกำหนดเป้าหมายโจมตีส่วนหนึ่งของโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่กลายเป็นเป้าหมายทางทหาร ดังที่ได้อธิบายไว้ในรายงานข้อท้าทายกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศที่ออกโดยไอซีอาร์ซีเมื่อ ค.ศ. 2019 ความเสียหายข้างเคียงต่อพลเรือนไม่ได้จำกัดเพียงความเสียหายหรือการทำลายโดยตรงต่อวัตถุพลเรือนหรือการบาดเจ็บเสียชีวิตของพลเรือนเท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงความเสียหายทั้งหมดต่อพลเรือนที่สามารถคาดการณ์ได้อย่างเป็นเหตุเป็นผล ทั้งที่เป็นความเสียหายโดยอ้อม หรือ “ที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวาง” อันเป็นผลสืบเนื่องจากการพังทลายหรือความเสียหาย (รวมถึงการใช้งานไม่ได้) ของวัตถุที่ตกเป็นเป้าโจมตี ผลทางอ้อมและผลกระทบอันกว้างขวางเหล่านี้ส่วนใหญ่จะมีอธิบายไว้อย่างชัดเจนและเป็นสิ่งที่สามารถคาดการณ์ได้อยู่แล้ว

นอกจากนี้ กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศยังให้ความคุ้มครองพิเศษเป็นการเฉพาะกับโครงสร้างพื้นฐานสำคัญบางประเภท โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โรงพยาบาล สถานที่ทางการแพทย์ และการขนส่งทางการแพทย์ วัตถุที่จำเป็นต่อการมีชีวิตรอดของประชากรพลเรือน งานและสิ่งติดตั้งที่บรรจุพลังงานอันตราย (ได้แก่ เขื่อน ทำนบ และโรงงานไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์) ทรัพย์สินทางวัฒนธรรม และสิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติ กรอบการคุ้มครองวัตถุแต่ละประเภทจะมีความแตกต่างกัน แต่ก็มักมีข้อกำหนดเพิ่มเติมที่ห้ามการโจมตีวัตถุดังกล่าว แม้ในสถานการณ์ที่วัตถุเหล่านี้อาจมีองค์ประกอบครบถ้วนตามนิยาม “เป้าหมายทางทหาร” ก็ตาม อีกทั้งยังกำหนดให้มีการใช้ความระมัดระวังเพิ่มมากขึ้นก่อนดำเนินการโจมตี และมีข้อกำหนดเฉพาะที่ให้ความคุ้มครองจากปฏิบัติการในลักษณะอื่นนอกเหนือจากการโจมตีด้วย

ในการวางแผนและตัดสินใจโจมตีโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่ทั้งกองกำลังทหารและพลเรือนใช้สอยร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นการโจมตีโดยทั้งหมดหรือเพียงบางส่วนก็ตาม จะต้องมีการตัดสินใจเลือกเป้าหมาย พิจารณาความได้สัดส่วน และใช้หลักการระมัดระวัง โดยอาศัยการประเมินข่าวกรองอย่างรอบด้านและมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะต้องแสดงให้เห็นข้อมูลในทุกแง่มุม ทั้งเรื่องผลจากการขัดข้องเชิงระบบที่อาจมีต่อขีดความสามารถทางทหารของฝ่ายศัตรู และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นกับการให้บริการสาธารณูปโภคพื้นฐานแก่ประชากรพลเรือน ทั้งนี้ ในบางสถานการณ์ การเข้าถึงข้อมูลชนิดนี้อาจทำได้ยาก แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะสามารถใช้เป็นเหตุผลในการละเลยหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องใช้ทุกมาตรการที่จะเป็นไปได้เพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลดังกล่าวก่อนการโจมตีแต่อย่างใด

แปลและเรียบเรียงจากบทความ BALANCING IN GOOD FAITH THE PRINCIPLES OF HUMANITY AND MILITARY NECESSITY IN THE CONDUCT OF HOSTILITIES ตีพิมพ์ในหนังสือ 2024 ICRC report on IHL and the challenges of contemporary armed conflicts ดาวน์โหลดหนังสือฉบับเต็มได้โดยไม่มีค่าใช้จ่าย