สถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์โลกในปัจจุบันถูกกำหนดโดยปัจจัยด้านความตึงเครียดระหว่างรัฐ ความไม่มั่นคงภายในประเทศ การแสดงอำนาจผ่านมาตรการบีบบังคับและมาตรการแอบแฝง รวมไปถึงสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธที่เพิ่มขึ้น ในบางครั้ง มีการอธิบายสภาพการณ์อันซับซ้อนนี้ในเชิงการเมืองและการทหารว่าเป็น ‘การแข่งขัน’ ระหว่างรัฐ ในขณะที่มาตรการต่อต้านถูกนำเสนอว่าเป็น ‘สงครามผสมผสาน’ ส่วนการที่รัฐให้การสนับสนุนทั้งในทางการเมือง การเงินหรือทรัพยากรแก่ภาคีคู่พิพาทในสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธนั้น ถูกนิยามว่าเป็น ‘สงครามตัวแทน’

คำว่า ‘การแข่งขัน (competition)’ มักใช้อธิบายสภาพความเป็นคู่แข่งระหว่างรัฐต่าง ๆ ในทางการเมือง เศรษฐกิจและการทหาร

คำว่า ‘ภัยคุกคามผสมผสาน (hybrid threat)’ หรือ ‘สงครามผสมผสาน (hybrid warfare)’ โดยทั่วไปใช้เรียกการใช้มาตรการหลายอย่างผสมผสานกัน ทั้งการใช้เทคโนโลยีประเภทต่าง ๆ หรือวิธีอื่น โดยรัฐหรือฝ่ายที่ไม่ใช่รัฐ เพื่อแสดงอำนาจและทำลายเสถียรภาพฝ่ายศัตรู การกระทำในรูปแบบ ‘ผสมผสาน (hybrid)’ ครอบคลุมการดำเนินการในรูปแบบการทหารและที่มิใช่ทางการทหาร ตลอดจนปฏิบัติการณ์แบบลับหรือเปิดเผย มีการใช้หรือไม่ใช้กำลังอาวุธ (เช่น การสร้างข้อมูลเท็จหรือปฏิบัติการณ์ทางไซเบอร์) ไม่ว่าจะก่อให้เกิดอันตรายแก่ชีวิตหรือไม่ก็ตาม คำนี้ยังใช้เพื่อกล่าวถึงปฏิบัติการณ์ที่สร้างผลกระทบกับรัฐบาล ประชากรพลเรือน หรือสาธารณูปโภคภายในรัฐใดรัฐหนึ่ง และยังใช้อธิบายปฏิบัติการณ์ร่วมกันระหว่างรัฐกับฝ่ายที่ไม่ใช่รัฐอีกด้วย

‘สงครามตัวแทน (proxy warfare)’ ใช้กล่าวถึงการทำสงครามติดอาวุธโดยที่ฝ่ายในสงคราม (ไม่ว่าจะเป็นรัฐหรือฝ่ายที่ไม่ใช่รัฐ) ได้รับความช่วยเหลือทั้งทางตรงหรือทางอ้อมจากฝ่ายอื่นทั้งที่เป็นรัฐหรือที่ไม่ใช่รัฐ โดยอาจเป็นความช่วยเหลือด้านการเมือง ทรัพยากร การเงิน การทหาร หรือความช่วยเหลือในรูปแบบอื่นใด ที่เป็นไปตามยุทธศาสตร์ในการต่อต้านฝ่ายตรงข้ามของฝ่ายผู้ให้ความช่วยเหลือนั้น

ส่วนคำว่า ‘พื้นที่สีเทา’ มีความหมายโดยนัยว่าเส้นแบ่งระหว่างสงครามและสันติภาพกำลังเลือนหาย หรือหมายถึงสภาพความไม่ชัดเจนของกฎหมายหรือการไม่มีกฎหมายบังคับใช้ในบางสถานการณ์ ซึ่งไม่ว่ารูปแบบของสถานการณ์ลักษณะนี้จะมีมาแต่เดิมหรือเพิ่งเกิดขึ้นใหม่ กฎหมายระหว่างประเทศก็ยังคงต้องบังคับใช้อยู่เสมอ ส่วนคำถามที่ว่ากฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะใช้บังคับแก่สถานการณ์ใดบ้างนั้น จะต้องพิจารณาว่าสถานการณ์ดังกล่าวเป็นการขัดกันทางอาวุธหรือไม่

การพิจารณาว่าสถานการณ์ใดเข้าข่ายเป็นการขัดกันทางอาวุธซึ่งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะเข้ามามีผลใช้บังคับได้นั้นยังคงพิจารณาตามองค์ประกอบเดิม โดยรัฐและฝ่ายต่าง ๆ ต้องประเมินสถานการณ์ความรุนแรงที่มีการใช้อาวุธแต่ละสถานการณ์ในมุมมองทางกฎหมาย เพื่อพิจารณาว่าปฏิบัติการณ์ของตนนั้นครบองค์ประกอบการเป็นสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธหรือเป็นส่วนหนึ่งของสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธหรือไม่

ไอซีอาร์ซีได้จัดทำการประเมินสถานการณ์ที่เข้าข่ายเป็นกรณีการขัดกันทางอาวุธไว้อย่างเป็นระบบเพื่อใช้ในการปฏิบัติงานและการเจรจาทางมนุษยธรรมกับภาคีคู่พิพาท ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาตามเงื่อนไขกฎหมายที่กำหนดไว้เป็นสากล ไอซีอาร์ซีพบว่าใน ค.ศ. 2024 มีสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธมากกว่า 120 กรณีทั่วโลก โดยมีรัฐกว่า 60 รัฐ และกลุ่มติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐกว่า 120 กลุ่ม เข้าร่วมเป็นคู่พิพาทในความขัดแย้งดังกล่าว

ภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ การขัดกันทางอาวุธจำแนกได้เป็นสองประเภท คือ การขัดกันทางอาวุธระหว่างประเทศและที่ไม่ใช่ระหว่างประเทศ การขัดกันทางอาวุธระหว่างประเทศ คือการขัดกันทางอาวุธระหว่างรัฐตั้งแต่สองรัฐขึ้นไป โดยในข้อ 2 แห่งอนุสัญญาเจนีวา ค.ศ. 1949 ทั้งสี่ฉบับ (ข้อ 2 ร่วม) ได้บัญญัติไว้ว่าอนุสัญญานี้ “ให้ใช้บังคับแก่บรรดากรณีสงครามที่ได้มีการประกาศ หรือกรณีพิพาทกันด้วยอาวุธอย่างอื่นใดซึ่งอาจเกิดขึ้นระหว่างอัครภาคีผู้ทำสัญญาสองฝ่ายหรือกว่านั้นขึ้นไป แม้ว่าฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดจะมิได้รับรองว่ามีสถานะสงครามก็ตาม” เมื่อพิจารณาตามบทบัญญัตินี้ จึงพิจารณาได้ว่าความขัดแย้งใด ๆ ระหว่างรัฐตั้งแต่สองรัฐขึ้นไปอันนำไปสู่การใช้กำลังทางทหารนั้นเป็นการขัดกันทางอาวุธภายใต้นิยามของข้อ 2 ร่วม ดังนั้น เมื่อปรากฏสถานการณ์อันแสดงให้เห็นว่ารัฐได้เข้าร่วมปฏิบัติการณ์ทางทหารหรือการใช้ความรุนแรงต่อรัฐฝ่ายอื่น (ด้วยการโจมตีหรือจับกุมบุคลากรหรือทรัพย์สินทางการทหารของฝ่ายศัตรู เพื่อขัดขวางปฏิบัติการณ์ทางการทหาร หรือการใช้พื้นที่หรือเข้าครอบครองอาณาเขตดินแดนของฝ่ายศัตรู โดยปราศจากความยินยอม) สถานการณ์ดังกล่าวย่อมเป็นการขัดกันทางอาวุธระหว่างประเทศ โดยไม่ต้องคำนึงถึงความยืดเยื้อของความขัดแย้ง จำนวนคนที่ถูกสังหาร หรือขนาดกองกำลังที่เข้าร่วมในการสู้รบ ดังนั้น การขัดกันทางอาวุธระหว่างประเทศจึงไม่มีเงื่อนไขเรื่องระดับความรุนแรงขั้นต่ำ ซึ่งแตกต่างจากเงื่อนไขของการขัดกันทางอาวุธที่ไม่ใช่ระหว่างประเทศ

การขัดกันทางอาวุธที่ไม่ใช่ระหว่างประเทศ คือ การขัดกันทางอาวุธระหว่างรัฐกับกลุ่มติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐ หรือระหว่างกลุ่มติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐด้วยกัน ในสถานการณ์เช่นนี้ กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะใช้บังคับก็ต่อเมื่อเข้าองค์ประกอบสองประการ คือ 1.กลุ่มติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐต้องมีการจัดตั้งในลักษณะองค์กร 2.ความรุนแรงที่เกิดขึ้นระหว่างภาคีคู่พิพาทจะต้องมีความรุนแรงอย่างต่อเนื่องจนถึงจุดหนึ่ง

ทั้งนี้ การจำแนกประเภทของสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธ ต้องเป็นไปโดยภววิสัยและอาศัยข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นจากสถานการณ์ตามเงื่อนไขภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ โดยไม่มีความจำเป็นต้องสร้างกฎเกณฑ์ทางกฎหมายใหม่ที่มีลักษณะพิเศษหรือเฉพาะกาลขึ้นมารองรับเพื่อพิจารณาตัดสินว่าสถานการณ์หรือการบรรยายเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นใหม่นั้นเข้าข่ายเป็นการขัดกันทางอาวุธหรือไม่ ด้วยเหตุนี้ ภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ สถานการณ์ที่มีชื่อเรียกอย่างเช่น ‘การแข่งขัน’ ‘ภัยคุกคามผสมผสาน’ ‘สงครามผสมผสาน’ หรือ ‘สงครามตัวแทน’ จึงยังคงต้องถูกนำมาประเมินตามหลักเกณฑ์ที่มีกำหนดไว้อยู่แล้ว เช่น ในการพิจารณาว่าความสัมพันธ์ระหว่างรัฐที่มีลักษณะเป็น ‘การแข่งขัน’ เข้าข่ายเป็นการขัดกันทางอาวุธหรือไม่ จะขึ้นอยู่กับว่าความสัมพันธ์ดังกล่าวยกระดับไปสู่การเผชิญหน้าของกองทัพระหว่างรัฐหรือไม่ เป็นต้น

ในทำนองเดียวกัน กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะใช้บังคับกับการกระทำที่มีลักษณะเป็น ‘ภัยคุกคามผสมผสาน’ ก็ต่อเมื่อการกระทำดังกล่าวนำไปสู่การขัดกันทางอาวุธ หรือเกิดขึ้นภายใต้บริบทของ (และเชื่อมโยงกับ) การขัดกันทางอาวุธที่เกิดขึ้นอยู่  ซึ่งในกรณีหลัง กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะต้องถูกนำมาบังคับใช้ แม้ว่าหากนำการกระทำดังกล่าวมาพิจารณาแยกต่างหากจากสถานการณ์แล้วจะไม่เข้าเกณฑ์ขั้นต่ำที่กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะต้องบังคับใช้ก็ตาม ยกตัวอย่างเช่น แม้ว่าการดำเนินปฏิบัติการณ์ทางไซเบอร์ทุกปฏิบัติการณ์ในบริบทของการขัดกันทางอาวุธนั้นจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายมนุษยธรรม เช่น ห้ามกำหนดเป้าหมายโจมตีไปยังสถานบริการทางการแพทย์ แต่ปฏิบัติการณ์ทางไซเบอร์ที่กระทำต่อสถานบริการทางการแพทย์ในยามสันติบางปฏิบัติการณ์นั้นอาจไม่นำไปสู่การขัดกันทางอาวุธก็เป็นได้ ในทำนองเดียวกัน หลักการห้ามใช้หรือข่มขู่ว่าจะใช้ความรุนแรงเพื่อสร้างความหวาดกลัวในหมู่ประชากรพลเรือน จะต้องใช้บังคับกับปฏิบัติการข่าวสารเสมอหากปฏิบัติการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นภายใต้บริบทของการขัดกันทางอาวุธ แม้ว่าการดำเนินปฏิบัติการณ์เดียวกันในยามสันติจะไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะต้องใช้บังคับก็ตาม ในกรณีของการดำเนินการที่เข้าข่าย ‘ภัยคุกคามผสมผสาน’ ซึ่งไม่ได้ถึงนำไปสู่การขัดกันทางอาวุธและไม่ได้เกิดขึ้นภายใต้บริบทของการขัดกันทางอาวุธ กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะไม่ถูกนำมาบังคับใช้ แต่จะใช้กฎเกณฑ์อื่นซึ่งบังคับใช้ในยามสันติเท่านั้น

ในส่วนการวิเคราะห์สถานการณ์ที่มีการใช้ตัวแทนจากฝ่ายรัฐนั้น ต้องพิจารณาบนพื้นฐานของหลักเกณฑ์ตามกฎหมายที่มีอยู่แล้วเช่นกัน เช่น ในการพิจารณาการขัดกันทางอาวุธระหว่างรัฐ A ที่มีอำนาจควบคุมตัวแทน และรัฐ B ซึ่งทำการสู้รบกับตัวแทนนั้น จะต้องพิจารณาถึงระดับอำนาจในการควบคุมของรัฐ A เหนือตัวแทนดังกล่าว ซึ่งในกรณีนี้จะเข้าข่ายเป็นการขัดกันทางอาวุธที่มีลักษณะระหว่างประเทศระหว่างรัฐ A และรัฐ B ได้ ก็ต่อเมื่อสามารถกล่าวอ้างตามกฎหมายได้ว่าการกระทำของตัวแทนเป็นการกระทำของรัฐ A เอง  ในกรณีที่กลุ่มติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐกระทำการเป็นตัวแทนโดยมีรัฐฝ่ายหนึ่งมี ‘การควบคุมโดยรวม (overall control)’ เหนือกลุ่มติดอาวุธที่สู้รบกับรัฐอีกฝ่ายหนึ่ง สถานการณ์ดังกล่าวจัดได้ว่าเป็นการขัดกันทางอาวุธระหว่างประเทศ ระหว่างรัฐ 2 รัฐ โดยในกรณีนี้จะต้องอาศัยการทดสอบ  ‘การควบคุมโดยรวม’ (โดยหลักการแล้วคือการทดสอบที่ใช้พิจารณาว่ากลุ่มติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐเป็นองค์กรของรัฐตามข้อเท็จจริง (de facto organ) หรือไม่) ซึ่งเป็นบททดสอบตามกฎหมายเพื่อใช้พิจารณาว่าสถานการณ์นี้เข้าข่ายเป็นการขัดกันทางอาวุธระหว่างประเทศหรือไม่ ไม่ว่าเหตุการณ์นี้จะถูกเรียกในทางการเมืองว่าเป็น ‘สงครามตัวแทน’ หรือไม่ก็ตาม

ในกรณีที่กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศใช้บังคับแก่สถานการณ์ใด ขอบเขตที่กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะถูกนำมาบังคับใช้จะขึ้นอยู่กับการจำแนกสถานการณ์นั้นว่าเข้าข่ายเป็นการขัดกันทางอาวุธหรือไม่ รวมถึงสนธิสัญญาและกฎหมายจารีตประเพณีเฉพาะที่ใช้บังคับแก่สถานการณ์ดังกล่าวเท่านั้น โดยขนาดหรือระดับความร้ายแรงของการสู้รบจะไม่มีผลให้พันธกรณีตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศเปลี่ยนแปลงไป

ท้ายที่สุด วาทกรรมทางการเมืองทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็น ‘การแข่งขัน’ ‘สงครามผสมผสาน’ ‘สงครามตัวแทน’ หรือ ‘พื้นที่สีเทา’ รวมไปถึงถึงถ้อยความอื่น ๆ จะต้องไม่ถูกนำมาใช้เพื่อสร้างความสับสนในการจำแนกสถานการณ์ความขัดแย้งตามหลักกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ เพราะการจำแนกสถานการณ์ตามกฎหมายจะเกิดจากการแยกแยะตามข้อเท็จจริงเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปตามข้อเท็จจริงเหล่านั้น แม้ว่าในบางครั้งการจำแนกจะเป็นไปได้ยากเนื่องจากข้อจำกัดในการเข้าถึงข้อมูลที่ชัดเจน แต่นั่นนับเป็นปัญหาในเชิงปฏิบัติไม่ใช่ข้อจำกัดในทางกฎหมาย สิ่งสำคัญคือ การกระทำอย่างเช่นการใช้มาตรการทางเศรษฐกิจ ยุทธการทางข้อมูลข่าวสาร หรือการจรกรรมข้อมูล นั้น เป็นการกระทำที่ปกติแล้วจะไม่มีผลให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ

References: แปลและเรียบเรียงจากบทความ CLARIFYING THE LEGAL FRAMEWORK: ‘GREY ZONES’, ‘COMPETITION’, ‘HYBRID WARFARE’ OR ‘PROXY WARFARE’ ตีพิมพ์ในหนังสือ 2024 ICRC report on IHL and the challenges of contemporary armed conflicts ดาวน์โหลดหนังสือฉบับเต็มได้โดยไม่มีค่าใช้จ่าย