Días atrás, Lituania hizo efectiva su denuncia de la Convención sobre Municiones en Racimo (CMR). Por otra parte, varios Estados están poniendo en duda si continúa su adhesión a otros tratados humanitarios, entre ellos la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción (Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal). Se trata de objeciones sin precedentes que ocurren en un momento de tensiones internacionales crecientes y de inquietudes en ascenso acerca de la seguridad, en Europa y en todo el mundo. Todo ello en una coyuntura en que el respeto por las normas humanitarias fundamentales es manifiestamente insuficiente, como lo demuestra la enorme devastación que producen los conflictos en curso.
En este artículo, dos asesoras jurídicas del CICR, Maya Brehm y Cordula Droege –asesora jurídica principal–, nos advierten que los recientes cuestionamientos a la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal son reflejo de amenazas más amplias contra las disposiciones del derecho internacional humanitario (DIH) que protegen la vida humana. Sostienen las autoras que los argumentos a favor del uso de minas antipersonal suelen ignorar la realidad del campo de batalla y pasan por alto los efectos horrendos de esas armas engañosas. También muestran que los esfuerzos por eludir las disposiciones de la Convención o denunciarla directamente contradicen los principios del DIH y atentan contra el estado de derecho. El artículo concluye convocándonos a respaldar las normas humanitarias, que son salvaguardias esenciales para preservar la condición humana durante una guerra.
Con el telón de fondo del conflicto armado internacional entre Rusia y Ucrania, se han redoblado en algunos Estados los debates sobre la posibilidad de denunciar tratados humanitarios emblemáticos, entre ellos la Convención sobre la Prohibición de las minas antipersonal. Los debates se acrecentaron a fines de septiembre pasado, después de que Lituania tomara la decisión sin precedentes de denunciar la Convención sobre Municiones en Racimo (CMR), resolución que se hizo efectiva en este mes. Otra decisión sin precedentes fue la de Estados Unidos, que anunció en noviembre pasado sus planes de transferir minas antipersonal a Ucrania, reavivando así la polémica sobre la utilidad, aceptabilidad y legalidad de esas armas que todos consideraban relegadas al pasado.
A fin de proteger a las personas civiles y otras víctimas de la guerra en Europa y en cualquier otro lugar es indispensable ratificar los móviles humanitarios que inspiran convenciones como la que prohíbe el uso de minas antipersonal y rebatir la idea de que el respeto por el DIH puede subordinarse a consideraciones de seguridad o de defensa, por muy excepcionales que sean las circunstancias.
Consecuencias humanitarias devastadoras y perdurables de las minas antipersonal
Todos los años, las minas antipersonal y los restos explosivos de guerra (REG) se cobran miles de vidas y destruyen medios de subsistencia. Quienes sobreviven a la explosión de las minas –en muchos casos, niños o niñas– padecen lesiones y traumas que afectan toda su vida posterior. Algunas de esas víctimas jamás vuelven a caminar. En Ucrania, por ejemplo, las minas y los REG son la principal causa de víctimas entre la población civil, especialmente en la línea del frente y en las regiones recuperadas.
Pero el daño causado no termina allí: las consecuencias plenas de la contaminación por armas solo se hacen evidentes con el tiempo. Desde Camboya hasta Croacia, las minas antipersonal acechan durante decenios, ocultas bajo el polvo y los escombros, listas para mutilar a refugiados incautos que vuelven a su hogar después de las hostilidades, a personas que integran las fuerzas de paz cuando inspeccionan una línea de control, a pastores que cuidan su rebaño o a niños y niñas que juegan al aire libre.
Desde que entró en vigencia, hace veintiséis años, la Convención sobre Prohibición del Empleo de Minas Antipersonal contribuyó a reducir drásticamente el número de personas muertas o lesionadas por este tipo de minas. Fue un factor decisivo para que se destruyeran millones de minas almacenadas, para que se limpiaran grandes franjas de terreno (al punto que treinta Estados Partes afectados previamente por contaminación por armas se declararon “libres de minas”). Sirvió también para llamar la atención sobre la situación tremenda de los sobrevivientes y para que se asignaran recursos de importancia a las acciones de detección y remoción.
No obstante, las bajas aumentaron trágicamente en los últimos años. En 2023, el Landmine Monitor registró 833 víctimas entre muertos y heridos afectados por la explosión de minas de manufactura industrial solamente. Es la cifra anual más alta desde 2011. Según esta publicación, al aumento se debe en buena medida al uso a gran escala de minas antipersonal en el conflicto armado entre Rusia y Ucrania (además de su uso novedoso por parte de otros Estados, como Irán, Myanmar y Corea del Norte) y a la utilización de minas improvisadas, en su mayor parte empleadas por grupos armados no estatales. En 2023, en 23 Estados se registraron bajas por acción de minas improvisadas, de suerte que la categoría “minas/REG” estuvo al tope de las armas que causaron más bajas durante varios años.
Aunque la cifra anual de víctimas fluctúa, el perfil de los daños producidos no se altera y está registrado desde la crisis mundial de las minas terrestres de la década de 1990. Las personas civiles –que son precisamente las que deberían estar protegidas contra los efectos de las guerras– llevan en este caso la peor parte: en 2023, 84 % de las bajas por acción de minas/REG eran personas civiles, entre ellas muchos niños, niñas y adolescentes.
El impacto humano de las minas antipersonal es devastador, pero no sorprende. Las minas de este tipo son artefactos “activados por la víctima”, es decir, su mecanismo fue “concebido para que explosione por la presencia, la proximidad o el contacto de una persona, y que incapacite, hiera o mate a una o más personas”, según las definiciones legales (art. 2(1), Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal; el art. 2(3) del Protocolo II Enmendado Anexo a la CCAC utiliza términos casi idénticos. Son artefactos que no pueden distinguir entre un soldado y un niño o niña. Tienen efectos indiscriminados y, según algunas opiniones, son indiscriminados por su diseño y, por lo tanto, están prohibidos conforme al DIH. Una de las normas fundamentales del DIH es la obligación de distinguir entre personas civiles y combatientes: sobre ella se asienta la prohibición legal de las minas antipersonal de 1997 (Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal, Preámbulo).
Se considera que la Convención ha sido provechosa y cuenta con un amplio apoyo internacional: más del 75 % de los Estados Miembros de la ONU (164 Estados Partes en marzo de 2025) expresó su adhesión a la Convención mientras que otros Estados, además de 54 grupos armados no estatales definieron políticas que acatan sus normas. En noviembre de 2024, los asistentes a la Quinta Conferencia de Examen de los Estados Partes en la Convención sobre la Prohibición de Minas que tuvo lugar en Siem Reap-Angkor, Camboya, ratificaron el “compromiso inquebrantable” de poner fin al azote de las minas antipersonal.
Pese a este compromiso mundial, en los últimos meses se oyeron de nuevo comentarios sobre las “ventajas” de las minas antipersonal. Algunas personas sugieren que ciertas minas antipersonal no están incluidas en la prohibición de la Convención, y en determinados círculos han ganado terreno posiciones que justifican su uso y proliferación.
Sin embargo, la evidencia –y el derecho– dicen algo muy distinto.
Las consecuencias humanitarias devastadoras de las minas antipersonal superan con creces su limitada utilidad militar
Los argumentos que se esgrimen en los últimos tiempos acerca de las ventajas de las minas antipersonal para la defensa nacional o la disuasión se contraponen ostensiblemente a decenios de esfuerzos realizados por diversos Estados y otros actores para eliminar estas armas, conforme a su compromiso con el DIH, su apoyo a los derechos de las personas con discapacidad y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
En un estudio en profundidad encargado por el CICR en 1996 y respaldado por oficiales militares de diecinueve países con experiencia de primera mano sobre el uso de minas, la conclusión fue que las minas antipersonal tienen una “utilidad militar limitada superada con creces por las horrorosas consecuencias humanitarias que acarrea su utilización en conflictos reales”. En una reseña sobre 26 conflictos que tuvieron lugar a partir de la Segunda Guerra Mundial, ese estudio no halló evidencias que avalaran la aseveración de que esas armas fueran indispensables o tuvieran gran valor desde el punto de vista militar.
Además de las importantes consecuencias humanitarias inmediatas y las posteriores a los conflictos en cuestión, el estudio llegó a estas conclusiones:
- la eficacia de los campos de minas se puede neutralizar con relativa celeridad usando equipos para remoción de minas; por otro lado, las zonas minadas solo resultan eficaces si se las acompaña con andanadas de fuego y está comprobado que, en la práctica, no sirven para impedir infiltraciones;
- crear, monitorear, mantener y limpiar campos de minas son tareas caras y peligrosas que exigen mucho tiempo;
- la utilización de minas antipersonal ha producido bajas incluso en fuerzas amistosas y también limita la flexibilidad táctica.
El estudio mencionado también concluye que usar minas antipersonal en condiciones concretas de batalla ateniéndose por un lado a la doctrina militar tradicional y, a la vez, a las disposiciones del DIH (acerca de la señalización, mapeo, etc.) es sumamente difícil, incluso para los ejércitos profesionales. Raramente se ha conseguido hacerlo en la práctica. También destaca que la señalización y el registro de uso de minas antipersonal lanzadas a distancia (por ejemplo, lanzadas por la artillería) plantean graves dificultades y causan preocupación con respecto a la protección de personas civiles.
En diciembre de 2004, un panel de altos expertos militares confirmó y actualizó las conclusiones del estudio citado. Los expertos subrayaron que existen medios alternativos (interdicción de zona, bloqueo de un terreno con obstáculos o impedir la remoción de minas antivehículo) y que las minas antipersonal se volvieron superfluas por obra de los adelantos producidos en las tecnologías militares sumados a la evolución bélica.
Desde entonces, los avances de las tecnologías para neutralizar minas así como las operaciones bélicas integradas basadas en redes han ratificado esas conclusiones, refrendadas últimamente por declaraciones de altos mando militares, entre ellos el Comandante de la Fuerzas Armadas de Letonia (en enero de 2024) y el Comandante de las Fuerzas Armadas de Estonia (en diciembre de 2024).
La Convención prohíbe todo tipo de mina antipersonal, pero no otros tipos de minas o municiones
Algunas personas sostienen que ciertos tipos de minas antipersonal no están comprendidas en las disposiciones de la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal y que no entrañan una amenaza grave para la población civil. En esos argumentos se hace referencia a veces a ciertos adelantos de la tecnología de minas que no se especifican (las minas “inteligentes”). Con mayor frecuencia, se mencionan las llamadas minas antipersonal “que se autodesactivan”, provistas de mecanismos de autodesactivación o autodestrucción que, según algunos Estados, “minimizan convenientemente los riesgos humanitarios”.
Pese a su nombre, los riesgos que acarrean esas minas perduran. Mientras están activas, tienen efectos tan indiscriminados como cualquier otra arma activada por las mismas víctimas. Además, por distintos desperfectos, cierto porcentaje de esas minas no se autodestruyen; en el campo de batalla la tasa de fallos es probablemente mayor que en condiciones controladas de ensayo. Operando a distancia, es posible lanzar una cantidad muy grande de esas minas, de modo que aun con tasas de fallo relativamente bajas, la contaminación puede ser enorme. Desde una perspectiva humanitaria de desminado, todas las minas antipersonal –incluso las que se dicen “autodesactivables”– deben considerarse peligrosas porque su costo económico y humano perdura mucho después de la fecha prevista para su uso.
Con respecto a su legalidad: la Convención prohíbe sin excepción todas las minas antipersonal. La definición de mina antipersonal que brinda (art. 2(1), Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal) no hace diferencias según la duración del período en que el artefacto es activable por una víctima. El tema de las minas “que se autodesactivan” fue ampliamente debatido cuando se preparaba la enmienda de 1996 al Protocolo II de la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales, previa a la adopción de la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal. No hay duda alguna de que el propósito de esta Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal era incluir aquel tipo de minas en el amplio alcance que especifica en sus cláusulas.
Por otro lado, la Convención no prohíbe otro tipo de minas: no se aplica a las minas navales ni a las minas antivehículo, ni a las minas antitanque tradicionales o las modernas “inteligentes” y las que operan “en red”. Cuando corresponde, el uso de este último tipo de minas se rige por el Protocolo II de 1980 y el Protocolo II Enmendado en 1996 Anexo a la Convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales (CCAC), así como por las normas del DIH sobre la conducción de hostilidades y sobre minas terrestres (DIH consuetudinario, normas 81-83).
La Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal tampoco prohíbe las municiones explosivas detonadas por un operador humano, como las activadas por un soldado mediante un cable o una radiofrecuencia. A estas armas se las denomina a veces coloquialmente “minas”, como ocurre en la caso de la “mina Claymore” o la Jäämiina finesa (mina de hielo), que desempeñaron un papel destacado durante la guerra ruso-finesa de 1939-1940. No obstante, cuando son detonados por un operador, estos artefactos no cumplen la definición legal de una “mina” (art. 2(1), Protocolo II CCAC; art. 2(1), Protocolo II Enmendado Anexo a la CCAC). En este último caso, su uso está limitado por las disposiciones sobre “otros artefactos explosivos” especificadas en el Protocolo II de 1980 y el Protocolo II Enmendado de 1996, además de las normas del DIH sobre la conducción de las hostilidades y el uso de armas.
La Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal se aplica a todas las circunstancias: la guerra no es ninguna excepción
En el marco del conflicto armado entre Rusia y Ucrania, en los argumentos más recientes a favor de renunciar a esta Convención se sostiene a menudo que el uso de la fuerza en defensa propia contra la agresión de un adversario es legal y legítimo. Quienes opinan así aducen que la utilización de minas antipersonal y la denuncia de la convención se justifican en circunstancias excepcionales; alegan que los redactores del tratado no previeron tales situaciones y que atenerse a disposiciones restrictivas pone a los Estados en desventaja cuando encaran a un adversario que no las respeta. Esas opiniones sobreestiman las ventajas militares y de seguridad que brindan las minas antipersonal (v. supra) e ignoran la lógica humanitaria que anima la Convención, que fue una respuesta directa a la larga historia de sufrimientos causados por el uso de minas antipersonal, atestiguados en conflictos internacionales y no internacionales del mundo entero. En consecuencia, cada Estado Parte de la CPUSPTAM se comprometió a no emplear “nunca, y bajo ninguna circunstancia” minas antipersonal ni transferirlas, almacenarlas, etc. (art. 1, Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal). Un jurista explica así ese texto, “[l]as circunstancias previstas en esa frase abarcan los tiempos de paz y cualquier conflicto armado y precluyen totalmente la comisión de actos prohibidos en las dos situaciones”. Según la Convención, también es ilegal el uso de minas antipersonal como represalia, aun cuando un adversario las utilice y las circunstancias sean nefastas, incluso en caso de defensa propia contra una agresión.
La cláusula sobre el derecho a denunciar la Convención también confirma que los redactores rechazaron la idea de que la prohibición de emplear minas antipersonal podía dejarse de lado si hay un conflicto armado. De hecho, la denuncia solo surtirá efecto seis meses después de recibida la notificación correspondiente por el Secretario General de la ONU y, en caso de que el Estado Parte denunciante esté involucrado en un conflicto armado, la denuncia no surtirá efecto antes del final del conflicto armado (art. 20(3), Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal).
Los argumentos de los últimos tiempos a favor de las MAP también contradicen principios fundamentales del DIH. Sostener que un Estado debe defenderse “por cualquier medio” es incompatible con el principio medular del DIH: la posibilidad de elegir medios y métodos de guerra no es ilimitada (art. 35(1), Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra). La mayor parte de las guerras plantean cuestiones existenciales, en particular para las personas afectadas directamente. No obstante, esas inquietudes no justifican abandonar o eludir las salvaguardias legales ideadas con miras a la seguridad de las personas. Cualesquiera sean las causas de una guerra –ya sea que un Estado lleve adelante una guerra de agresión o que actúe en defensa propia–, el DIH se aplica por igual a todas las partes y existe para proteger a todas las víctimas de un conflicto armado, independientemente del lado al cual pertenezcan.
La Convención sobre la Prohibición del Empleo de Minas Antipersonal y otras herramientas que limitan los medios y los métodos de guerra nacieron y se adoptaron para proteger a la humanidad en el curso de las guerras. Representarlas como instrumentos que obligan a “luchar con las manos atadas a la espalda” es profundamente engañoso. Aun cuando un adversario ignore estas normas, a todo Gobierno le conviene respaldar las restricciones humanitarias, aunque solo sea porque contribuyen a proteger a su propia población civil.
Como dijo tan acertadamente la presidentea del CICR, “[e]l derecho internacional humanitario no fue pensado desde el optimismo para los momentos de paz, sino para los días más oscuros de la humanidad, cuando un conflicto armado arrasa con todo y la población queda expuesta a graves peligros.”.
Para defender a la humanidad cuando hay guerra, debemos robustecer las normas humanitarias y respetar el DIH
Las objeciones contra la Convención sobre la Prohibición del Empleo de Minas Antipersonal que se expresaron recientemente suscitan preocupación grave por la seguridad y el bienestar de las poblaciones afectadas por su uso. Denunciar la Convención que prohíbe esas armas o violarla atenta contra su eficacia y la credibilidad. En consecuencia, se aleja la probabilidad de adhesión universal a sus disposiciones y se menoscaban las normas humanitarias que establece. Así, el uso y la proliferación de las minas antipersonal se vuelve mucho más probable, lo que implica una amenaza concreta y tangible para las personas civiles. La historia ha demostrado que, por sí solas, las normas del DIH sobre la conducción de hostilidades no son suficientes para impedir o encarar los enormes sufrimientos causados por las minas antipersonal. Hace años, en 1997, se consideró qué la única solución eficaz de este problema era la prohibición legal amplia de tales artefactos y esa es hoy también la única solución.
Los argumentos que justifican la renuncia a instrumentos jurídicos humanitarios, así como el silencio ante las violaciones y denuncias de tratados, amenazan aún más los acuerdos internacionales de desarme y de control de armamentos, y ponen en riesgo la protección de las víctimas de la guerra. Los discursos excepcionalistas dan origen a un doble rasero perturbador: o bien se supone que algunos Estados sigan respetando sus compromisos mientras que otros los ignoran, o bien todos los Estados dejan de cumplir sus obligaciones, lo que implica menoscabar el derecho internacional en su totalidad.
Debemos ratificar las normas humanitarias permanentemente. Los Estados, las partes en conflictos armados y, en última instancia, todos nosotros tenemos la responsabilidad de rechazar la falsa promesa de seguridad que encierra el excepcionalismo y reiterar la condena contra las minas antipersonal y otras armas que causan un daño inaceptable. Debemos abogar por la implementación fiel del DIH. Si es que los documentos emitidos al cabo de reuniones de los Estados Partes indican un rumbo, la mayoría quiere un futuro sin la amenaza de las minas antipersonal. Pese a todas sus imperfecciones, los instrumentos jurídicos humanitarios como la Convención sobre la Prohibición del Empleo de Minas Antipersonal proporcionan una protección indispensable y brindan salvaguardias esenciales para preservar la condición humana en tiempos de guerra.
