尽管国际社会长期以来致力于以和平目的探索和利用外层空间，但自太空时代肇始，空间系统就一直被用于军事目的。 随着这些系统在武装冲突期间的军事行动中发挥着愈加重要的作用，系统本身成为攻击目标的可能性也随之增加，为地球上和太空中的平民和民用物体带来了巨大的伤害风险。这是由于空间系统所支持的技术渗透于平民生活的大多数方面，使攻击空间系统的潜在后果成为一项人道关切。

红十字国际委员会法律顾问周雯以本篇博文启动了关于战争、法律与外层空间的新系列博文，陈述武装冲突期间军事空间行动对平民所造成的潜在人道代价，概述了国际法——特别是国际人道法——对此类行动加以调整和限制的现行规则，并介绍了建议采取的措施以降低因空间系统所受威胁而对平民造成伤害的风险。

依托空间系统的技术的军事应用，是现代军事行动必不可少的部分。迄今为止，武装部队已将空间系统广泛用于如下领域：供军用飞行器导航、精确瞄准和武器系统使用的卫星系统；用于全球指挥控制的通信卫星；以及用于导弹攻击预警、监视和侦察的传感器和其他天基监测系统。

随着大国将外层空间视为“（军事）行动领域”，制定专门的太空防御战略、设立太空防御司令部，并逐步推进外层空间军事化，针对外层空间的讨论日益激烈。越来越多的国家参与到动能或非动能“反太空”能力的开发、测试和部署当中。当前和未来对空间系统的威胁包括电子战、网络行动、定向能行动，以及使用基于轨道的反卫星武器和陆基反卫星武器或其他反太空军事能力，例如有害的在轨交会和抵近操作。

虽然一些空间系统专用于军事目的，但也有许多系统兼具民用和军用功能，因而属于“军民两用”性质。这部分是由于近年来，成本更低的新型小型商业卫星大量发射，增幅巨大，极大地拓展了卫星的能力，基本民用服务对空间系统的依赖也随之快速增长。

如今，空间系统——尤其是导航、通信和遥感卫星——在关键民用基础设施的运行中发挥着不可或缺的作用，特别是在能源和通信领域。这些领域能够提供平民所依赖的基本服务，如粮食生产和供应、水电供应、医疗服务、卫生设施和废物管理。

卫星服务还助力人道工作的各个阶段，从需求评估到实施紧急救济，从减少灾害风险到持久冲突中复原力的构建。以红十字国际委员会为例，通信卫星广泛用于该组织一线行动的网络通信和语音通信。在该组织的一线办事机构和工作人员中，约有10-15%完全依赖于卫星通信。导航卫星可支持物流运输，并为开展人道援助所必需的人员和大型设备提供成本低廉但精准的实时定位跟踪。今天，约有2600辆红十字国际委员会一线车辆安装了卫星跟踪设备。地球观测卫星可提供独特信息，生成相关图像，显示农业生产面临的不利条件、敌对行动对供水的影响以及对冲突地区所造成的破坏，从而有助于应急测绘、风险评估以及人道行动的规划和实施。

在依赖空间系统开展军事行动的国家之间爆发武装冲突的情况下，地球上依赖空间系统的基本民用服务也会面临风险。例如，对敌方的空间物体造成物理损害或破坏，会产生大量空间碎片，进而毁坏或损害支持事关平民安全和其他活动的其他卫星。同样，通过网络行动攻击基本民用服务所依赖的卫星系统，可能会导致该系统的暂时或永久失效，对平民造成广泛的负面影响。此外，外层空间的大量军民两用系统使此类系统所服务的平民活动面临较高风险，因为系统所具有的军事功能使其更有可能遭到攻击。

国际法对在外空开展或与外空相关之军事行动的既有限制

必须强调，在外层空间开展或与外层空间相关的军事行动并非处于法律的真空地带，而是受到现行国际法的调整和限制。尽管长期以来国际社会渴望“为和平目的……探索和利用外层空间”（《外层空间条约》序言部分），如果在武装冲突中仍发生了在外层空间开展或与外层空间相关的军事行动，则可适用的国际法包括《联合国宪章》及禁止武力威胁或使用武力的习惯国际法相关规则、空间法条约、国际人道法以及中立法。

正如红十字国际委员会关于《国际法对武装冲突期间在外层空间开展或与外层空间相关的军事行动的限制》这一工作文件所阐述的，国际法的下列规则限制武装冲突期间在外层空间或在与外层空间相关的情况下使用武器和开展其他军事行动，包括在外层空间、从外层空间、对外层空间或通过外层空间使用武器或开展其他军事行动，旨在或预期通过动能或非动能手段扰乱、摧毁、物理损坏空间系统（无论是空间组成部分、地面组成部分还是两者之间的通信链路）或使此类系统失效。

首先，习惯法和条约规则对在包括武装冲突之内的情况下放置和/或使用外空或与外空有关的武器、作战手段和方法加以禁止或限制：

• 禁止在轨道上放置携带核武器或其他大规模毁灭性武器的实体、在天体上配置这种武器以及以任何其他方式在外层空间布署这种武器。（《外层空间条约》第4条第1款）
• 禁止在天体建立军事基地、设施和工事；禁止在天体试验任何类型的武器以及进行军事演习。月球与其他天体必须绝对用于和平目的。（《外层空间条约》第4条第2款）
• 禁止使用具有不分皂白性质，或属于引起过分伤害或不必要痛苦的性质的武器以及一些其他特定类型的武器。这些禁止性规定不仅限于陆地范围。（红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》，规则70～84）
• 禁止为军事或任何其他敌对目的使用具有广泛、持久或严重影响的改变环境的技术（即通过蓄意操纵自然过程改变地球或外层空间的动态、组成或结构的任何技术）作为摧毁、破坏或伤害的手段。（《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》第1条和第2条）

如各国决定研究、发展、取得或采用任何在太空或与太空相关的新武器、作战手段或方法，无论是动能还是非动能，也无论是天基还是陆基，则上述规则尤为相关。事实上，日内瓦四公约1977年《第一附加议定书》规定各缔约国必须审查此类新武器、作战手段或方法的合法性，以确保其使用符合国际人道法和其他相关国际法规则。开展审查，确保武装部队在开展敌对行动时能够符合国际义务，符合各国的利益。（《第一附加议定书》第36条）

其次，国际人道法限制在武装冲突背景下进行的军事行动，包括在外层空间开展的军事行动或其影响延伸至外层空间的行动。

关于敌对行动的国际人道法规则旨在保护地球上的平民居民免受武装冲突期间在外层空间开展或与外层空间相关的军事行动的影响。主要规则包括区分原则（《第一附加议定书》第48条；红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》规则1和规则7）、禁止不分皂白和不成比例的攻击（《第一附加议定书》第51条；红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》规则11～14）和在攻击中采取一切可能的预防措施的义务（《第一附加议定书》第57条；红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》规则15～21）。

红十字国际委员会认为，所有上述规则均适用于武装冲突期间针对空间系统的动能和非动能军事行动（包括在不对其造成物理损坏的情况下使其失效的行动），因而也对此类行动施以限制。

考虑到在轨的军民两用空间物体日益增加，上述规则尤为相关，因为破坏此类物体的民用功能，会对当今社会造成重大影响。如果在武装冲突期间，某军民两用卫星成为军事目标（《第一附加议定书》第52条第2款），则在评估攻击合法性时，必须考虑对外层空间和地球上的平民和民用物体所有可预见的直接和间接附带伤害，不仅是对其他空间物体和人员的可预见的附带平民伤害，而是还要包括损害该军民两用空间物体的民用用途对平民造成的后果。只要有条件，就必须选择仅影响外层空间设施用于军事目的的部件，而不影响其用于民用目的的部件的作战手段和方法，以避免或至少尽量减少附带平民伤害。

而且，在适用上述规则时，还必须考虑产生空间碎片的风险，以及碎片对民用空间物体造成的一系列威胁。针对空间物体进行动能攻击产生的空间碎片量可能远超许多其他空间活动，而这又可能为其他空间物体带来无法预测的损害或破坏。必须采取一切可能的预防措施，以避免并无论如何尽量减少附带平民伤害，包括在规划攻击太空中的军事目标时，在最大可能范围内选择不产生空间碎片的替代方案。

国际法，尤其是国际人道法，还为武装冲突中的特定物体和人员赋予特别保护。例如，禁止攻击、毁坏、移动对平民居民生存所不可缺少的物体，如粮食、农业区、饮水装置和饮水供应和灌溉工程，或使其失去效用，包括通过开展外空军事行动，攻击对此类物体的生产和维护至关重要的空间系统来达到上述目的的行为（红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》规则54；《第一附加议定书》第54条；《第二附加议定书》第14条）。受到特定保护的人员与物体，如医务人员、医疗活动和医疗机构，必须始终得到保护和尊重，包括开展军事行动，攻击对这些人员和物体的保护及正常生活/运作所必需的空间系统时也须如此（《第一附加议定书》第12条；《第二附加议定书》第11条；红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》规则25、规则28和规则29）。其他受国际法特定保护的人员和物体包括航天员（《外层空间条约》第5条）、人道救济人员和物体、民防组织、文化财产和自然环境。另外，必须尤其注意含有危险力量的工程和装置，如堤坝和核电站，包括对其安全和维护至关重要的空间系统（《第一附加议定书》第56条；《第二附加议定书》第15条；红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》规则42）。

此外，必须采取一切可行的预防措施，保护平民和民用物体免受在外层空间开展或与外层空间相关的军事行动的影响，这是各国在和平时期就必须履行的义务（《第一附加议定书》第58条；红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》规则22至规则24）。可行措施包括从物理或技术层面将用于军事目的和民用目的的空间系统（或其组成部分）相分离，并致力于明确为医院和对平民居民生存所不可缺少的物体等受到特定保护的物体提供服务的空间系统。如果空间物体专供民用，登记国应将其登记为民用空间物体，明确表明其受国际人道法保护的地位（《关于登记射入外层空间物体的公约》第4（1）（e）条）。

携手预防与应对外空军事行动所造成的人道代价

如上所示，扰乱、破坏或摧毁服务于关键民用基础设施和/或支持基本民用服务的空间系统，会对地球上和太空中的平民带来重大人道代价。基于目前对上述后果的理解，需就如何预防和减轻这些风险提出建议，聚焦但不限于武装冲突期间。这将为讨论有关外空治理的国际法和政策的适用和可能的进一步发展提供有用的信息。

最近，联合国大会“通过负责任行为准则、规则和原则减少空间威胁”不限成员名额工作组会议（OEWG）正在日内瓦召开，会期为2022年5月至2023年9月。联合国大会之下新的防止外层空间军备竞赛政府专家组（GGE）将于2023年11月召开会议。此外，预计于2024年举行的未来峰会将为各方就构建更美好的未来商定多边解决方案提供机会，包括通过制定“国际规范、规则和原则，以应对空间系统受到的威胁，并在此基础上启动条约谈判，以确保和平、安全和防止外层空间军备竞赛”（联合国秘书长《我们的共同议程》政策简报 7：《为了全人类——外层空间治理的未来》，第 20 页）。

有关包括国际人道法在内的现行国际法应如何在外层空间的背景下予以解释和适用的问题，引发了多边进程中的广泛研究和讨论，并促进了国家政策、条令和军事手册的制定，还促使学术界启动如起草《麦吉尔外空军事用途国际法手册》（MILAMOS）和《伍默拉空间军事活动和行动国际法手册》（Woomera Manual on the International Law of Military Space Activities and Operations）等项目。

红十字国际委员会基于其人道使命和职责，参加了上述进程，并贡献了专业知识。最近，我们提出了五项初步建议，聚焦为尽可能减少空间系统所受威胁对平民造成的伤害风险而采取的措施，这些措施应在平时和战时都予以实施。红十字国际委员会认为，各国应：

• 对于提供基本民用服务所必需的空间系统，以及受国际法特定保护的人员和物体的保护和正常生活/运作所必需的空间系统，避免开展或支持旨在或预期扰乱、损害、破坏空间系统或使此类系统失效的任何军事行动或其他活动；
• 在可行的情况下，从物理或技术层面将用于军事目的和民用目的的空间系统（包括卫星、通信链路和地面站或其组成部分）相分离，特别是对于提供基本民用服务所必需的空间系统，以及受国际法特定保护的人员和物体的保护和正常生活/运作所必需的系统；
• 确定、登记、标记、宣布、和/或以其他方式表明在其管辖或控制范围内应免受军事空间行动影响的空间系统；
• 避免开发、试验或使用针对空间系统旨在或预期产生空间碎片的动能反太空能力，也不应针对空间系统开展其他旨在或预期产生空间碎片的有害行动；以及
• 开展合作，提高用于人道救济和应急行动的卫星服务在武装冲突和其他紧急局势中的复原力。

此前三项建议旨在确保对于基本民用服务以及受特定保护的人员和物体所必需的空间系统得到保护，第四项建议力图减少空间碎片带来的风险，第五项建议旨在提高用于人道救济的卫星服务的复原力。

更广泛而言，红十字国际委员会敦促各国和军方在决定开发任何军事空间能力或在武装冲突期间对其加以使用的情况下，均要将有可能由此产生的人道后果纳入考量。鉴于对平民造成重大伤害的风险，各国可能会出于一系列原因决定对在外层空间或与外层空间相关的武器使用、敌对行动或其他军事行动进一步施加一般禁止性规定或具体限制，而外空军事行动的人道影响也必须是原因之一。如果要在这方面新制定具有法律约束力的规则和/或自愿规范，其必须与包括国际人道法在内的现有法律框架保持一致，并以该框架为基础，对其加以巩固。

未来几个月里，此系列专栏将发表来自法律、政策和技术专家的文章，提升各方对破坏关键空间民用服务所造成人道后果的认识，讨论规制外层空间军事用途的国际法以及在解释和适用法律方面的挑战，找出差距并探索预防和减轻与外层空间相关的军事行动可能造成的人道代价的措施。我们期待您的积极参与和反馈。

延伸阅读：

• Gilles Doucet, Dr Stuart Eves, Reducing the civilian cost of military counterspace operations, August 17, 2023
• Pavle Kilibarda, Space law revisited (1/3): The notion of ‘peaceful uses’ and the Outer Space Treaty, November 7, 2016
• Pavle Kilibarda, Space law revisited (2/3): Are weapons of mass destruction prohibited in space?, December 21, 2016