En un contexto en el que los Estados se centran cada vez más en reforzar sus capacidades de defensa, los debates en torno a la preparación militar cobran relevancia, sobre todo en relación con conflictos armados a gran escala. Este tipo de conflictos, que abarca a las principales potencias, armamento avanzado y amplios recursos, se desarrollaría con intensidad, magnitud y ritmo considerables. Las consecuencias humanitarias serían graves y profundas, probablemente causarían víctimas y desplazamientos en masa, así como la interrupción de servicios esenciales. Los Convenios de Ginebra, adoptados después de dos guerras mundiales, se elaboraron precisamente para ayudar a mitigar el sufrimiento en los conflictos armados. No obstante, no alcanza con la mera ratificación: a fin de que estas normas se lleven a la práctica, es necesario que, en tiempo de paz, se inicien preparaciones jurídicas y operacionales exhaustivas.
Esta primera publicación prepara el terreno para una nueva serie que analiza las medidas necesarias para que se cumplan las normas de derecho internacional humanitario (DIH) en conflictos armados a gran escala. Isabelle Gallino, asesora del CICR en materia de prevención, y Sylvain Vité, asesor jurídico superior del CICR, sostienen que los Estados tienen que hacer más que reconocer sus obligaciones jurídicas. Las normas aplicables deben ser comprendidas, internalizadas y respaldadas por medidas jurídicas y prácticas en el presente si se aspira a que se hagan efectivas una vez que haya estallado un conflicto armado. A fin de cuentas, la falta de preparación puede debilitar incluso los esfuerzos mejor intencionados de cumplimiento del DIH.
Al contemplar las posibles consecuencias de un conflicto a gran escala —la destrucción, el sufrimiento y las marcas profundas en la sociedad— es natural esperar que se trate de una hipótesis que nunca se concreta, la mera preocupación de observadores demasiado cautos. Sin embargo, la historia nos ha demostrado que la humanidad no siempre actúa con sabiduría y que, una vez que la maquinaria bélica se pone en marcha, la violencia avanza sobre los llamados a la razón. Por lo tanto, es en tiempo de paz que los Estados deben ponerse de acuerdo acerca de las normas que regirán la conducción de la guerra.
Los Convenios de Ginebra, que establecen las normas fundamentales del derecho internacional humanitario (DIH), tuvieron su origen en 1949 a partir de la decisión del mundo —después de dos devastadoras guerras mundiales— de establecer una normativa clara en tiempo de paz que pudiera mitigar el sufrimiento en los conflictos del futuro, y así preservar un grado de humanidad aun en los momentos de mayor desolación.
Hoy, aquello que motivó la adopción de estos Convenios tiene más vigencia que nunca. Los conflictos armados se desarrollan en sus formas más brutales en diferentes partes del mundo, lo que genera gran cantidad de víctimas y enorme destrucción. En este contexto, los Estados pacíficos están cada vez más centrados en reforzar sus capacidades de defensa como respuesta a la percepción de amenazas a su existencia o cuestionamientos a su soberanía. Reviste particular importancia la preparación para posibles conflictos en los que participan las denominadas «grandes potencias» o «pares». La disponibilidad de armas de destrucción masiva, nuevas tecnologías y amplios recursos probablemente aumentarían la intensidad y la magnitud de una confrontación cuyas consecuencias humanitarias serían trágicas. En este contexto, nunca es exagerado insistir en la importancia de los Convenios de Ginebra y del derecho internacional humanitario en general.
Los conflictos armados recientes han demostrado que la ratificación de convenios que minimizan los efectos destructivos de la guerra es un primer paso básico, pero no es suficiente. Hoy, tal vez más que en cualquier otro momento desde su redacción, su validez e importancia deben ser reafirmados por la comunidad de Estados. Es fundamental encontrar un sentido renovado de pertenencia y compromiso frente a la intensificación de discursos beligerantes y fortalecimiento militar.
Esta serie expone las medidas que deben adoptarse de manera anticipada para procurar el cumplimiento del DIH y analiza los desafíos observados y previstos en conflictos armados a gran escala. Al hacerlo, subraya el cometido de los Convenios de Ginebra y el diseño detallado de su arquitectura institucional. En última instancia, si bien estas normas establecen el mínimo absoluto del proceder en un conflicto armado a gran escala, debe hacerse todo el esfuerzo posible por evitar sus efectos devastadores, ya que la verdadera protección implica directamente evitar la guerra.
El DIH en los conflictos armados a gran escala
En todos los conflictos armados hay destrucción y sufrimiento, independientemente de su magnitud o naturaleza. En los últimos años, sin embargo, los Estados se han centrado cada vez más en prepararse para lo que suele denominarse «operaciones militares a gran escala» u «operaciones de combate a gran escala», lo que refleja una tendencia más general a la preparación para conflictos de mayor intensidad y magnitud. En estos conflictos, generalmente las principales potencias tienen armas muy sofisticadas y son capaces de llevar adelante operaciones militares intensas a lo largo y a lo ancho de grandes zonas geográficas. Presentan despliegues considerables de tropas que podrían incluir una variedad de actores además de las fuerzas armadas estatales regulares, así como la guerra de coaliciones. Son librados en varios ámbitos operacionales —tierra, aire, agua, espacio ultraterrestre y ciberespacio— y sus consecuencias humanitarias son generalizadas: víctimas, destrucción, desplazamientos, detenciones e interrupciones graves del acceso a servicios esenciales como el agua, el alimento, la atención de salud y la electricidad.
«Conflicto armado a gran escala» no es un término que se encuentre en el DIH. De todos modos, los Convenios de Ginebra hacen una distinción entre dos tipos de conflictos: conflictos armados internacionales (CAI), que tienen lugar entre dos o más Estados; y conflictos armados no internacionales (CANI), en los que participan un Estado y uno o más grupos armados no estatales o se desarrolla solo entre estos grupos. El DIH es aplicable a ambos, si bien el marco jurídico para los CAI está más detallado. Por lo tanto, un conflicto armado a gran escala puede pertenecer a una de estas dos categorías, o una combinación de las dos, en función de las partes involucradas y de las circunstancias.
Si bien un conflicto armado a gran escala no afecta la aplicabilidad del DIH, no deja de ser una cuestión crítica que debe atenderse. En primer lugar, debido a sus enormes consecuencias humanitarias: los conflictos armados a gran escala, dada su naturaleza, provocan una gran cantidad de víctimas fatales y heridos, un número considerable de prisioneros, desplazamientos masivos y destrucción generalizada de infraestructura y del medio ambiente natural. Su intensidad, magnitud y ritmo tienen consecuencias catastróficas a largo plazo, con efectos en las generaciones futuras. En segundo lugar, el gran nivel de sofisticación tecnológica y capacidades destructivas que se esperan en estos contextos agravaría mucho más el impacto humanitario. En tercer lugar, ciertos discursos en torno a los conflictos a gran escala —sobre todo los que hablan de un carácter «excepcional»— representan un peligro real, al sugerir que la magnitud de un conflicto podría justificar una interpretación ampliada de las acciones permitidas, lo que implicaría un debilitamiento de las protecciones vitales del DIH.
Preparación en tiempo de paz para el cumplimiento del DIH
Al haber ratificado los Convenios de Ginebra de 1949 y otros tratados fundamentales, y en virtud del derecho consuetudinario, los Estados tienen la obligación de adoptar medidas jurídicas y prácticas a fin de cumplir las disposiciones del DIH. Algunas de estas medidas deben establecerse en tiempo de paz, de modo que las autoridades gubernamentales, el personal militar y la población general se familiaricen con estas normas del DIH, y que los marcos jurídicos, las estructuras administrativas y los procesos necesarios estén en marcha.
Los Estados adoptaron los Convenios al entender que, una vez que un conflicto armado estalla, la implementación de estas medidas en el contexto de la guerra y sus conmociones se hace mucho más difícil. La obligación de adoptar medidas en tiempo de paz surge del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra, que exige a las Altas Partes Contratantes «respetar y hacer respetar» el DIH. Tal como lo aclara el CICR (Comentario del CICR al Tercer Convenio de Ginebra, párr. 178) «las Altas Partes Contratantes deben —primero en tiempo de paz— adoptar todas las medidas necesarias para hacer respetar los Convenios. El respeto de los Convenios en caso de conflicto armado normalmente presupone que ha habido preparación previa».
Estas obligaciones de procurar una preparación previa son aplicables tanto a los CAI como a los CANI (Comentario del CICR al Tercer Convenio de Ginebra, párr. 158). A fin de hacer respetar el DIH, los Estados deben adoptar acciones en tres ámbitos fundamentales: en primer lugar, la difusión del DIH —no solo al interior de las fuerzas armadas sino también para la población en general— para que tanto los soldados como las personas civiles comprendan estas normas[1] En segundo lugar, adoptar el marco jurídico y administrativo necesario, que implique la traducción e integración del DIH en la legislación, los reglamentos y la doctrina militar nacionales, y la identificación y establecimiento de las autoridades y procesos necesarios para hacer respetar el DIH.[2]
En tercer lugar, implementar medidas prácticas como el fortalecimiento de la infraestructura correspondiente, mediante la asignación de recursos suficientes y formación de personal. La preparación en tiempo de paz fortalecerá la capacidad de un Estado de cumplir con sus obligaciones en virtud del DIH, incluso en medio de las complicaciones y exigencias operacionales de los conflictos armados.
Promover una cultura de cumplimiento en conflictos armados a gran escala
La previsión de los desafíos humanitarios de los conflictos armados a gran escala exige la identificación de los obstáculos planteados por su intensidad, magnitud y ritmo, así como las presiones existenciales que puedan percibir los Estados en este tipo de contextos. Debido a la interconexión de las sociedades modernas —a través de cadenas mundiales de suministro, redes financieras, telecomunicaciones e infraestructura digital compartida— un ataque aislado puede generar un efecto desencadenante que interrumpa los servicios esenciales de las personas civiles y extienda las consecuencias mucho más allá de la zona de conflicto inmediata. Asimismo, las tecnologías avanzadas, como los sistemas de armas autónomos, presentan nuevas dificultades a la protección de la infraestructura civil y al cumplimiento de las normas del DIH en general. Los Estados deben prepararse para enfrentar las responsabilidades y desafíos complejos que sobrevienen con este tipo de conflictos.
En este tipo de contextos, los Estados tienen la responsabilidad principal de dar respuesta a las necesidades básicas de la población civil en su poder y deben hacer planificaciones acorde a las exigencias humanitarias de los conflictos armados a gran escala; por ejemplo, establecer sistemas y procedimientos que brinden recursos básicos, como alimentos, agua y atención de salud en zonas gravemente afectadas por conflictos armados. Si bien los actores humanitarios desempeñan un papel fundamental en la respuesta a las crisis, es probable que la magnitud de estos conflictos supere su capacidad de respuesta, lo que implica que los Estados necesariamente deben asumir la enorme responsabilidad de brindar servicios esenciales a fin de atender las necesidades básicas de la población.
También debe preverse el alcance de las necesidades médicas y forenses. Antes de que estalle un conflicto armado a gran escala, los Estados deben procurar que estén en marcha lo marcos jurídicos, institucionales y logísticos a fin de buscar, recoger y evacuar a los heridos, los enfermos, los náufragos y las personas fallecidas; gestionar los restos de quienes pierden la vida durante las hostilidades; y evitar la desaparición de personas. Además, los Estados deben estar preparados para brindar la asistencia de salud necesaria a las personas afectadas, mediante la infraestructura, el personal y los recursos sanitarios adecuados.
Otra consecuencia probable de los conflictos a gran escala es el desplazamiento masivo. Los Estados deben estar preparados para encontrar, en un marco de seguridad, dónde ubicar a las poblaciones desplazadas, así como respetar sus derechos, sobre todo los de los grupos vulnerables, como los niños y niñas, las personas mayores y las personas con discapacidad.
Y en lo que atañe a los enfrentamientos, en los conflictos armados a gran escala probablemente se emplearían métodos y medios de guerra muy avanzados, con objetivos múltiples, acompañados de decisiones rápidas en materia de ataque. No obstante, esto no debe disuadir a los Estados de respetar su compromiso con las normas y los principios del DIH. La preparación para el cumplimiento del DIH requiere que se prevean estos problemas, mediante la incorporación de aprendizajes producto de operaciones de combate a gran escala previas, y la adopción de medidas para que durante el entrenamiento militar se refuercen con rigor las capacidades de respetar los principios de distinción, proporcionalidad y precaución, incluso en condiciones extremas.
Preparación específica de los Estados en conflictos armados internacionales
Como se ha mencionado, los CAI imponen obligaciones jurídicas específicas y limitaciones prácticas a los Estados, lo que exige prepararse con antelación. Las operaciones relacionadas con las detenciones son un ejemplo clave. Los Convenios de Ginebra establecen requisitos detallados para el internamiento de prisioneros de guerra y de otras personas privadas de libertad. Este marco se orienta a que estas personas reciban un trato humano y exige que se implementen los mecanismos, infraestructuras, formaciones y procesos adecuados. Al anticipar un posible CAI a gran escala, los Estados deben estimar la posible cantidad de personas detenidas, asignar el personal, los recursos y la logística que se necesitarían para gestionar la operación en cumplimiento del DIH, e identificar lugares de detención adecuados que cumplan con los estándares del DIH.[3]
La ocupación en el contexto de los CAI también exige una planificación rigurosa. En virtud de las disposiciones del Reglamento de La Haya de 1907 y del Cuarto Convenio de Ginebra de 1949, una potencia ocupante tiene importantes responsabilidades hacia la población civil en los territorios ocupados, entre ellas, el restablecimiento y la conservación del orden y la vida públicos y, en líneas generales, la administración del territorio ocupado en beneficio de la población.[4] La previsión de estas obligaciones jurídicas exige una planificación proactiva, ya que las exigencias del derecho de ocupación pueden imponer una gran presión a los recursos y capacidades militares.
Las operaciones militares marítimas a gran escala presentan desafíos adicionales. Los Estados deben desarrollar la capacidad de buscar, recoger y evacuar cantidades potencialmente enormes de heridos, enfermos y náufragos, y procurarles la asistencia de salud adecuada.[5] El fortalecimiento de las capacidades también es aplicable a las obligaciones de los Estados de buscar, recoger y evacuar a las personas fallecidas sin distinción de índole desfavorable,[6] una tarea que se hace compleja en zonas marítimas extensas. La entrega de combatientes capturados en el mar también exige las medidas adecuadas para que estas personas se beneficien de todas las protecciones jurídicas que les confiere el DIH durante su detención en el mar, y para que se las traslade a tierra lo antes posible.[7]
Conclusión
Tenemos la esperanza de que el mundo no vuelva a ser testigo de otro conflicto armado a gran escala, y debemos hacer todo lo que esté a nuestro alcance para evitarlo. A la vez, los Estados Partes en los Convenios de Ginebra tienen el deber de hacer que se implementen marcos y mecanismos que protejan la integridad y la dignidad humanas ante la posibilidad de que ocurra lo impensable. Los Convenios de Ginebra se originaron en los momentos más oscuros de la humanidad. Hoy, nuestra responsabilidad es procurar que los aprendizajes que de allí surgieron nunca se olviden, y que se respeten estos estándares mínimos ahora y en el futuro.
Nota de los autores: Los autores desean expresar su agradecimiento a Abby Zeith, Lindsey Cameron, Nishat Nishat, y Thomas de Saint Maurice por sus aportes a las nociones desarrolladas en esta publicación.
Referencias
[1] Convenio de Ginebra I, art. 47; Convenio de Ginebra II, art. 48; Convenio de Ginebra III, art. 127; Convenio de Ginebra IV, art. 144; Protocolo adicional I, arts. 6, 82, 83; Protocolo adicional II, art. 19; Estudio del DIH Consuetudinario, norma 143.
[2] Convenio de Ginebra I, arts. 48-49; Convenio de Ginebra II, arts. 49-50; Convenio de Ginebra III, arts. 128-129; Convenio de Ginebra IV, arts. 145-146; Protocolo adicional I, arts. 84, 85; Estudio sobre el DIH Consuetudinario, norma 139.
[3] V. la próxima contribución a esta serie, sobre operaciones de detención a gran escala en conflictos armados internacionales.
[4] V. art. 43 del Reglamento relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre de 1907; y el art. 64 del Convenio de Ginebra IV.
[5] Convenio de Ginebra II, art. 18 y Protocolo adicional I, art. 10.
[6] Convenio de Ginebra II, art. 18.
[7] Convenio de Ginebra III, art. 22.
