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Minas antipessoal: a falsa promessa de segurança mediante o excepcionalismo na guerra

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, Análise / Armas / Condução das hostilidades / Direito e conflito armado / Promover o respeito pelo DIH 19 mins read

Cordula Droege  Diretora jurídica e chefe da Divisão Jurídica do CICV
Maya Brehm  Assessora jurídica do CICV

Minas antipessoal: a falsa promessa de segurança mediante o excepcionalismo na guerra

No início deste mês, a retirada sem precedentes da Lituânia da Convenção sobre Munições Cluster entrou em vigor. Enquanto isso, vários Estados questionam abertamente a continuidade da sua adesão a outros tratados humanitários, incluindo a Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal. Isto acontece em um contexto de crescentes tensões internacionais e preocupações com a segurança, tanto na Europa quanto em âmbito mundial, e em um momento em que o respeito pelas normas humanitárias fundamentais é surpreendentemente insuficiente, como fica demonstrado com a imensa devastação causada pelos conflitos atuais.

Neste artigo, a diretora jurídica do CICV, Cordula Droege, e a assessora jurídica do CICV, Maya Brehm, advertem que os desafios recentes da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal refletem ameaças mais amplas às proteções vitais do Direito Internacional Humanitário (DIH). Elas argumentam que a justificativa para o uso de minas antipessoal tende a se distanciar da realidade do campo de batalha e a ignorar os terríveis impactos dessas armas traiçoeiras. As autoras também mostram como os esforços para ignorar ou abandonar essa Convenção desafiam os preceitos fundamentais do DIH e prejudicam o estado de direito internacional. O texto conclui com um apelo para reforçar as normas humanitárias como salvaguardas essenciais para defender a humanidade na guerra.

No contexto do conflito armado internacional entre a Rússia e a Ucrânia, alguns Estados intensificaram o debate sobre a possível retirada de tratados humanitários históricos, incluindo a Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal. Essas discussões surgem após a retirada sem precedentes da Lituânia da Convenção sobre Munições Cluster em setembro passado, que entrou em vigor esse mês. O anúncio feito pelos Estados Unidos no outono passado sobre os planos de transferir as minas antipessoal para a Ucrânia foi igualmente inusitado, o que reacende a controvérsia sobre a utilidade, aceitabilidade e legalidade dessas armas que se pensavam relegadas ao passado.

Para proteger a população civil e outras vítimas da guerra – na Europa e em outros lugares – é crítico reforçar as motivações humanitárias por trás de tratados tais como a Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal e rejeitar a ideia de que o respeito pelo DIH pode ser subordinado a considerações de segurança ou defesa, por mais excepcionais que as circunstâncias sejam.

As consequências humanitárias devastadoras e douradoras das minas antipessoal

Todos os anos, as minas antipessoal e os resíduos explosivos de guerra ceifam milhares de vidas e destroem meios de subsistência. As pessoas sobreviventes de minas terrestres – muitas delas crianças – sofrem traumas e ferimentos que mudam a sua vida, e algumas nunca mais voltam a andar. Na Ucrânia, por exemplo, as minas e os resíduos explosivos de guerra são uma das principais causas de vítimas civis, especialmente nas linhas de frente e nas regiões retomadas.

Mas o dano não acaba aí – a verdadeira dimensão da contaminação só surge com o tempo. Do Camboja à Croácia, as minas antipessoal ficam à espreita durante décadas após serem colocadas, ocultas entre o pó e os escombros, prontas para mutilar pessoas refugiadas inocentes que retornam para casa após as hostilidades, forças de manutenção da paz que monitoram uma linha de controle, pastores que cuidam do seu rebanho ou crianças que brincam ao ar livre.

A Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal ajudou a reduzir significativamente o número de pessoas mortas ou feridas por essas armas desde a sua entrada em vigor há 26 anos. Também foi fundamental para promover a destruição de milhões de minas antipessoal armazenadas, a limpeza de grandes extensões de terra (30 Estados Partes antes contaminados se declararam livres de minas). Além disso, chamou a atenção para a difícil situação dos sobreviventes de minas e ajudou a mobilizar uma quantidade significativa de recursos para o desenvolvimento de ações contra as minas.

No entanto, nos últimos anos, a quantidade de vítimas aumentou. Em 2023, o relatório de monitoramento de minas terrestres registrou 833 mortes e ferimentos causados por minas antipessoal fabricadas – o maior número anual de vítimas desde 2011. De acordo com o relatório, esse aumento repentino é impulsionado em grande parte pelo uso extensivo de minas antipessoal no conflito armado entre a Rússia e a Ucrânia (bem como pelo atual uso em Irã, Myanmar e Coreia do Norte), e pelo uso de minas improvisadas, principalmente por grupos armados não estatais. Em 2023, em 23 Estados foram registradas vítimas de minas improvisadas, o tipo de mina ou resíduo explosivo de guerra que continua causando mais vítimas nos últimos anos.

Embora o número anual de vítimas possa flutuar, o padrão de danos permanece sem alterações e tem sido bem documentado desde a crise global de minas terrestres da década de 1990. A população civil (as próprias pessoas que deveriam ser protegidas dos efeitos da guerra) continua sofrendo as consequências e representa 84% das vítimas de minas ou resíduos explosivos de guerra em 2023, muitas delas crianças.

O impacto humanitário das minas antipessoal é devastador, mas nada surpreendente. Essas armas são “ativadas pela própria vítima”, o que significa que são “concebidas para explodir em consequência da presença, proximidade ou contato de uma pessoa, e que incapacite, fira ou mate uma ou mais pessoas”, de acordo com a definição legal (Art. 2(1), Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal, e em termos quase idênticos, Art. 2(3), Protocolo II Modificado da Convenção sobre Certas Armas Convencionais). As minas antipessoal não distinguem entre um soldado e uma criança. Elas têm efeitos indiscriminados e, segundo algumas opiniões, são consideradas de índole indiscriminada e, portanto, proibidas de acordo com o DIH. A obrigação de distinguir entre civis e combatentes é uma das normas fundamentais do DIH sobre a qual é baseada a proibição legal de minas antipessoal de 1997 (Preâmbulo, Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal).

A Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal é amplamente reconhecida como um sucesso e conta com um amplo apoio da comunidade internacional – mais de três quartos dos Estados-membros da ONU (164 Estados Partes desde março de 2025) continuam obrigados por ela, enquanto outros Estados e 54 grupos armados não estatais aderiram formalmente às suas normas como política. Ainda em novembro de 2024, os Estados Partes na Quinta Conferência de Revisão da Convenção em Siem Reap-Angkor, Camboja, reafirmaram seu “firme compromisso” para acabar com o flagelo das minas antipessoal.

Apesar deste compromisso internacional, as alegações sobre os “benefícios” das minas antipessoal voltaram à tona nos últimos meses. É sugerido que algumas minas antipessoal podem não ser abrangidas pela proibição da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal, e as justificativas para seu uso e proliferação ganharam força em determinados círculos.

Mas a evidência – e a lei – contam uma história diferente.

A limitada utilidade militar das minas antipessoal é amplamente superada pelas suas consequências humanitárias devastadoras

As recentes alegações sobre os benefícios militares das minas antipessoal para a dissuasão ou a defesa nacional contrastam fortemente com os esforços empreendidos durante décadas pelos Estados e outros atores para eliminar essas armas, em linha com seu compromisso com o DIH, com os direitos das pessoas com deficiência e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

Um estudo aprofundado de 1996 encomendado pelo CICV – apoiado pelos líderes militares de 19 países, a maioria deles com experiência em primeira mão no uso de minas – concluiu que as minas antipessoal têm uma “utilidade militar limitada” e que, mesmo assim, isso é “amplamente superado pelas terríveis consequências humanitárias do seu uso em conflitos reais”. Após revisar 26 conflitos da Segunda Guerra Mundial em diante, o estudo não encontrou evidência que apoie as alegações de que as minas antipessoal são indispensáveis ou de alto valor militar.

Além das suas significativas consequências humanitárias e pós-conflito, o estudo revelou que:

  • os campos minados podem ser invadidos com relativa rapidez com equipamentos de remoção de minas, são eficazes apenas quando estão sob fogo direto e não conseguiram evitar a infiltração militar na prática;
  • estabelecer, monitorar, manter e limpar campos minados é demorado, dispendioso e perigoso; e
  • o uso de minas antipessoal causou baixas entre forças próprias e amigas, além de limitar a flexibilidade tática.

O estudo concluiu que, no contexto do campo de batalha, usar minas antipessoal em conformidade com a doutrina militar tradicional e os requisitos do DIH (sobre marcação, mapeamento, etc.) é extremamente difícil ––mesmo para exércitos profissionais – e raramente aconteceu na prática. Também evidenciou que as minas antipessoal ativadas remotamente (por ex., aquelas lançadas por artilharia) representam sérios desafios para marcar e registrar seu uso, o que é particularmente preocupante para a proteção da população civil.

Em dezembro de 2004, um painel de especialistas reafirmou e atualizou as conclusões do estudo. Eles destacaram a disponibilidade de meios alternativos (por ex., para negação de área, modelagem de terreno ou prevenção da remoção de minas antiveículos), e que as melhorias básicas nas tecnologias militares e a evolução da guerra tornaram as minas antipessoal desnecessárias.

Desde então, os avanços em tecnologias antiminas e a implementação da guerra centrada em redes só reforçam essas conclusões. Declarações recentes de líderes militares, incluindo o comandante das Forças Armadas da Letônia (janeiro de 2024) e o comandante das Forças de Defesa da Estônia (dezembro de 2024), também apoiam esta avaliação.

A Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal proíbe todas as minas antipessoal, mas não outras minas ou munições

Em alguns casos, argumenta-se que determinados tipos de minas antipessoal podem ficar excluídos da proibição imposta pela Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal ou que podem não representar uma ameaça significativa para a população civil. Às vezes, essas alegações tomam como ponto de referência avanços não especificados na tecnologia das minas (minas “inteligentes”). Mais comumente, são citadas as chamadas minas antipessoal “não persistentes”, que incorporam mecanismos de autodesativação e de autodestruição – e que alguns Estados alegam que podem “minimizar adequadamente os riscos humanitários”.

Apesar do seu nome, as minas antipessoal “não persistentes” representam um perigo. Enquanto estão ativas, seus efeitos são tão indiscriminados quanto os de qualquer outra arma ativada pela própria vítima. Além disso, a autodestruição de uma porcentagem dessas minas não acontecerá conforme pretendido – e no campo de batalha, as taxas de erro podem ser mais altas do que em condições controladas. Quando ativadas remotamente, as minas antipessoal podem ser lançadas em grandes quantidades, o que significa que mesmo uma taxa de erro baixa poderia levar a uma grande contaminação. De uma perspectiva de desminagem humanitária, todas as minas antipessoal – incluídas as chamadas “não persistentes” – devem ser tratadas como perigosas, já que seus custos humanos e econômicos persistem muito depois do uso pretendido.

Quanto às questões de legalidade: a Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal proíbe todas as minas antipessoal, sem exceção. A sua definição de mina antipessoal (Art. 2(1), Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal) não diferencia com base em quanto tempo um dispositivo permanece ativado pela vítima. Essa questão das minas “não persistentes” foi amplamente debatida na preparação para a modificação do Protocolo II da Convenção sobre Certas Armas Convencionais, de 1996, que precedeu a adoção da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal. Não há dúvidas de que essas minas deveriam estar dentro do escopo da proibição abrangente da Convenção.

Por outro lado, a Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal não proíbe outros tipos de minas, isto é, não se aplica a minas navais ou a minas antiveículos, incluindo as minas antitanque tradicionais, mecânicas, e as modernas, “inteligentes” e “em rede”. O uso das últimas é regido pelo Protocolo II da Convenção sobre Certas Armas Convencionais, de 1980, e o Protocolo II Modificado da Convenção sobre Certas Armas Convencionais, de 1996, quando aplicável, bem como pelas normas do DIH relativas à condução de hostilidades e minas terrestres (Estudo sobre o DIH Consuetudinário, Normas 81-83).

A Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal não proíbe munições explosivas que são detonadas por comando, tais como as disparadas por um soldado usando um cabo de disparo ou frequência de rádio. Às vezes, essas armas são chamadas coloquialmente de “minas”, como a “mina Claymore”, dos EUA, ou a finlandesa “Jäämiina” (mina de gelo), que desempenhou um papel importante durante a Guerra de Inverno (1939-1940). No entanto, quando usadas em modo de detonação por comando, essas munições não correspondam à definição legal de “mina” (Art. 2(1), Protocolo II da Convenção sobre Certas Armas Convencionais; Art. 2(1), Protocolo II Modificado da Convenção sobre Certas Armas Convencionais). Em vez disso, seu uso é regulamentado pelas restrições de “outros dispositivos explosivos” do Protocolo II, de 1980, e do Protocolo II Modificado, de 1996, da Convenção sobre Certas Armas Convencionais, quando aplicável, bem como pelas normas do DIH relativas à condução de hostilidades e armas.

A Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal se aplica em todas as circunstâncias: a guerra não é a exceção

No contexto do conflito armado entre a Rússia e a Ucrânia, os recentes argumentos de retirada da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal muitas vezes envolvem a legalidade e legitimidade do uso da força em caso de legítima defesa contra a agressão do adversário. Os defensores argumentam que o uso de minas antipessoal e a retirada do tratado são justificados por circunstâncias excepcionais – afirmando que os redatores não previram esses cenários e que a adesão a suas restrições coloca os Estados em desvantagem quando enfrentam um adversário que não respeita as mesmas restrições.

Tais argumentos exageram os benefícios militares e de segurança das minas antipessoal (ver acima) e ignoram a lógica humanitária por trás da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal. Essa Convenção foi uma resposta direta à longa história de sofrimento causado pelas minas, documentado em conflitos armados internacionais e não internacionais ao redor do mundo. Em consequência, cada Estado Parte da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal se comprometeu a “nunca, sob nenhuma circunstância” usar (transferir, armazenar, etc.) minas antipessoal (Art. 1, Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal). Como explica um comentarista jurídico, “[a]s circunstâncias previstas pela frase abrangem tempos de paz e de conflito armado, bem como impedem totalmente a prática de atos proibidos em ambas as situações”. O uso de minas antipessoal como uma represália beligerante também é ilegal nos termos da Convenção, independentemente de serem usadas por um adversário ou de quão terríveis sejam as circunstâncias, mesmo em caso de legítima defesa contra uma agressão.

A disposição da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal sobre a retirada também confirma que os redatores rejeitaram deliberadamente a ideia de que um conflito armado poderia justificar o abandono da proibição de minas antipessoal que salva vidas. De fato, a retirada entra em efeito seis meses após a notificação ao secretário-geral da ONU – e se o Estado a se retirar estiver envolvido em um conflito armado nesse momento, não poderá entrar em efeito até o fim do conflito (Art. 20(3), Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal).

Os recentes argumentos a favor das minas antipessoal também desafiam os preceitos fundamentais do DIH. A alegação de que um Estado deve se defender por “qualquer meio” não é compatível com o princípio fundamental do DIH: a escolha de meios e métodos de guerra não é ilimitada (Art. 35(1), Protocolo Adicional I às Convenções de Genebra). A maioria das guerras origina questões existenciais, em especial por parte das pessoas afetadas diretamente. Mas essas preocupações não justificam abandonar ou ignorar as proteções jurídicas concebidas para a sua segurança. Seja qual for a causa de uma guerra – que um Estado esteja iniciando uma guerra de agressão ou agindo em legítima defesa – o DIH se aplica de forma equitativa a todas as partes e existe para proteger todas as vítimas de um conflito armado, independentemente do lado ao qual pertençam.

A Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal e outras restrições relativas aos meios e métodos de guerra foram adotadas com o objetivo de proteger a humanidade durante a guerra. Apontar que elas levam a “lutar de mãos atadas” é profundamente enganoso. Mesmo quando um adversário não cumpra essas normas, defender as restrições humanitárias continua sendo do melhor interesse de qualquer governo – especialmente porque ajudam a proteger sua própria população civil.

Como afirmou acertadamente a presidente do CICV, “[o] Direito Internacional Humanitário não foi feito para os tempos de paz. Ele foi criado para os dias mais sombrios da humanidade, quando um conflito armado recrudesce e as pessoas se encontram em grave perigo”.

Para defender a humanidade na guerra, é preciso reforçar as normas humanitárias e respeitar o DIH

Os recentes desafios da Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal levantam sérias preocupações em relação à segurança e ao bem-estar das populações afetadas por minas. A retirada e a violação da Convenção debilitam a sua eficácia e credibilidade, tornando a adesão universal menos provável e desgastando as normas humanitárias que estabelece. Isso torna mais provável o uso crescente e a proliferação de minas antipessoal, o que representa uma ameaça clara e tangível para a população civil. A história demonstrou que as normas do DIH sobre a condução das hostilidades não foram suficientes para evitar ou abordar o imenso sofrimento humano causado pelas minas antipessoal. Em 1997, uma proibição legal abrangente foi considerada a única solução eficaz, e continua assim até hoje.

Justificar o abandono dos instrumentos humanitários – e se manter em silêncio diante das violações e das retiradas – representa riscos mais amplos para o desarmamento internacional e os acordos de controle de armas, bem como para a proteção das vítimas da guerra. As narrativas excepcionalistas criam uma dupla moral preocupante: espera-se que alguns Estados continuem honrando seus compromissos enquanto outros os desrespeitam ou todos os Estados abandonam as suas obrigações, o que levaria a um desgaste do estado de direito internacional.

As normas humanitárias devem ser reafirmadas de forma contínua. É responsabilidade dos Estados, das partes em um conflito armado e, em última instância, de todos nós rejeitar a falsa promessa de segurança mediante o excepcionalismo e, em vez disso, reforçar o estigma contra as minas antipessoal e outras armas que causam danos inaceitáveis, bem como defender a fiel implementação do DIH. Se os resultados das reuniões dos Estados Partes servirem de referência, a maioria dos Estados deseja um futuro sem a ameaça das minas antipessoal. Apesar de todas as suas imperfeições, os instrumentos humanitários, como a Convenção sobre a Proibição de Minas Antipessoal, fornecem proteção indispensável e salvaguardas essenciais para defender a humanidade na guerra.

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